W obronie informacji

Z Kazimierzem Schmidtem, doradcą Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, rozmawia Andrzej Gontarz.

Z Kazimierzem Schmidtem, doradcą Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, rozmawia Andrzej Gontarz.

Przyzwyczailiśmy się już do tego, że sfera wykorzystania technik informacyjnych jest w coraz większym zakresie regulowana przez specjalne, odnoszące się wprost do narzędzi informatycznych, przepisy prawa. Są jednak i takie przepisy, które nie dotyczą bezpośrednio samej informatyki, a jednak mają duży wpływ na jej zastosowanie. Jednym z takich aktów prawnych jest właśnie ustawa o archiwach.

Wiele osób myśli, że Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przeznaczona jest tylko dla archiwów. A to nieprawda. Dotyczy ona wszystkich podmiotów publicznych. Na mocy Ustawy o informatyzacji wprowadzono ważne zmiany, zobowiązujące ministra nauki i informatyzacji do wydania przepisów regulujących postępowanie z dokumentacją elektroniczną w urzędach, zasady przekazywania jej do archiwów państwowych, a także (co bardzo ważne) do określenia struktury dokumentów elektronicznych. Pojawiła się szansa uporządkowania tego, co i w jaki sposób mają "produkować" coraz liczniejsze systemy informatyczne wspomagające obieg dokumentów w instytucjach publicznych. Określenie odpowiednich procedur to nie tylko zwiększenie wiarygodności wytwarzanej dokumentacji elektronicznej, ale także szansa na zachowanie jej w ogóle.

Czy możemy się spodziewać, że już niebawem wszystkie instytucje publiczne zamiast teczek z aktami będą wytwarzały dokumentację archiwalną w postaci cyfrowej?

Nie, na rozwój sytuacji w takim kierunku nie pozwala póki co wiele rozstrzygnięć prawnych dotyczących sfery publicznej. Często nie dostrzegamy tego, bo zastanawiamy się nad zagadnieniami związanymi z wykorzystaniem technik cyfrowych od strony technicznej czy finansowej. Potem przychodzi praktyka codzienna urzędu, który produkuje tony papieru, bo... bo po prostu musi.

Na całkowite odejście do papieru nie pozwala cały szereg regulacji prawnych obowiązujących w administracji publicznej. Najważniejsze z nich to rozporządzenia wynikające z kilku różnych ustaw, w tym rozporządzenia w sprawie instrukcji kancelaryjnych, a także obowiązujące wszystkich rozporządzenie ministra kultury w sprawie postępowania z dokumentacją. Te wszystkie przepisy, chociaż nie odnoszą się do systemów informatycznych wprost, utrudniają w znaczący sposób stosowanie technologii informatycznych w sektorze publicznym. Na przykład w rozporządzeniu ministra kultury jest wprost: (§ 14) Uporządkowanie materiałów archiwalnych polega na podziale rzeczowym teczek i prawidłowym ułożeniu materiałów wewnątrz teczek, ich opisaniu, nadaniu właściwego układu, sporządzeniu ewidencji oraz technicznym zabezpieczeniu. Materiały archiwalne powinny być ułożone wewnątrz teczek w kolejności spraw, a w ramach sprawy - chronologicznie, poczynając od pierwszego pisma wszczynającego sprawę. Z góry zakłada się, że materiały archiwalne mają postać teczek.

Przepisy pośrednio nakazujące zatrzymanie papieru w urzędzie wynikają także z wielu innych ustaw, które, jakby się wydawało, w ogóle nie dotyczą obszaru postępowania z dokumentacją. Na przykład z Kodeksu Postępowania Cywilnego wynika konieczność zachowania wpływających do urzędu papierowych dokumentów w oryginale. Cóż więc z tego, że będziemy mieli supersystemy informatyczne, jeżeli i tak pisma, które przyjdą do urzędu na papierze (a długo jeszcze z pewnością takie będą przychodzić), trzeba będzie zachować w oryginalnej formie, czyli założyć teczkę, potem zrobić spis spraw, przewiązać sznurkiem itd., itp.

Przywiązanie mentalne do nośnika jest u nas tak wielkie, że wielu osobom nie mieści się w głowach, iż w przypadku dokumentacji elektronicznej nie powinno się już mówić o "oryginale", czyli nośniku z pierwotnym zapisem, tylko po prostu o "wiarygodnym zapisie", niezależnie na jakim nośniku byłby zapisany. To przywiązanie do nośnika może przekładać się na przepisy prawa, które nakazują porządkowanie i zachowywanie nośników z pierwotnymi zapisami. W przypadku papieru jest to uzasadnione, w przypadku dokumentacji elektronicznej wręcz szkodliwe. Brak migracji na nowy nośnik w odpowiednim czasie to prosta droga do utraty informacji: nie tylko ze względu na starzenie się samego nośnika, ale także technologii do jego odczytu. Przywiązanym do nośnika niedowiarkom zawsze stawiam za przykład ich domowe PC. Ciekawe, czy w przypadku wymiany komputera na nowy wymontowują ze starego sprzętu twardy dysk i odkładają go na półkę jako oryginał... Choć znam takich, którzy uważają, że tak powinno się robić, "bo nigdy nie wiadomo, czy nie będzie kiedyś technologii, za pomocą której da się oryginalny zapis odczytać". Ale oni nie mają komputerów...

W jakim kierunku powinny, Pana zdaniem, zmierzać regulacje prawne, by zapewnić rozwój dokumentacji elektronicznej i zlikwidować sprzeczności, o których Pan wspominał?

Trzeba skupić się przede wszystkim na stworzeniu właściwych warunków do ochrony informacji, a nie nośnika, na którym jest ona zapisana. Potrzebne jest podejście, które nie przywiązuje dokumentu elektronicznego do nośnika na stałe, a traktuje ten nośnik jako tymczasowe miejsce przechowania

dokumentu. Ochrona informacji polegająca na ochronie nośnika z oryginalnym zapisem dla dokumentacji elektronicznej nie ma sensu. Najlepsza ochrona informacji to jej rozproszenie na wielu nośnikach, a nie wskazywanie tego jednego, najlepszego. Powinniśmy więc dyskutować o takich propozycjach, które umożliwiałyby swobodną migrację informacji (a może nawet ją wymuszały) z nośnika na nośnik, a nie upierać się przy konieczności zachowywania oryginału.

Wbrew pozorom takie podejście pozwoli spojrzeć właściwie na problem usprawnienia gromadzenia i wymiany informacji między urzędami i organami administracji publicznej. Sytuacja się nie zmieni, wciąż będziemy tylko mówić o budowaniu elektronicznej administracji, a nie rzeczywiście ją budować, gdy w tle nowoczesnych rozwiązań funkcjonował będzie wymuszony przepisami prawa obieg papierów, ostemplowanych dyskietek i innych nośników.

Jeśli dostępna będzie wiarygodna dokumentacja elektroniczna, to może wreszcie obywatele nie będą musieli służyć urzędom jako dostarczyciele (na papierze oczywiście) najróżniejszego rodzaju zaświadczeń wydawanych... przez inne urzędy tego samego państwa. Urząd powinien móc (za zgodą obywatela oczywiście!) sam sobie wziąć odpowiednią informację, jaka mu jest potrzebna, np. do wydania prawa jazdy czy przyznania spadku.

Czy wprowadzenie podpisu elektronicznego może przyspieszyć rozwój elektronicznego obiegu dokumentów w administracji publicznej?

Nie utożsamiajmy dokumentu elektronicznego z dokumentem opatrzonym elektronicznym podpisem. W praktyce nie da się wszystkiego podpisać elektronicznie, chyba nawet nie ma takiej potrzeby. A nawet jeżeli się da, to i tak nie rozwiąże to wszystkich problemów. Bo powstają pytania typu: jak długo taki podpis będzie ważny, jak długo można go będzie przechowywać itd.

Sam podpis elektroniczny nie wystarczy. Dyskusja wokół e-podpisu dotyczy tego, jak podpisać... Tylko że nie określiliśmy jeszcze tego, co podpisać. Proszę zwrócić uwagę, że "w świecie papierowym" nie tylko podpis na dokumencie, ale i cały kontekst jego wytworzenia jest ważny dla wiarygodności. Zaginięcie (usunięcie) pojedynczego dokumentu z teczki aktowej nie usunie całej informacji o nim. Ze względu na ustalone procedury postępowania całe "otoczenie" będzie świadczyć o tym, że taki a taki dokument musiał tam być. To samo powinno dotyczyć dokumentacji elektronicznej.

Nie ma też ustalonych standardowych elementów struktury dokumentów elektronicznych (metadanych), choć dla papierowej teczki są one dokładnie i od dawna określone w przepisach prawa. Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych wraz z Interdyscyplinarnym Centrum Modelowania Matematycznego i Komputerowego Uniwersytetu Warszawskiego (ICM) przedstawiły własną propozycję standardu metadanych (roboczo nazwanego e-PL) z nadzieją, że do prac nad jego tworzeniem włączą się także inne zainteresowane podmioty. Zachęcamy także do dyskusji, co jeszcze stoi na przeszkodzie, aby dokumentacja elektroniczna wyparła papierową, tzn. aby mogła stanowić równoprawny dowód dla sądu, urzędu itp.

Czy są już kraje, gdzie administracja publiczna nie archiwizuje dokumentów papierowych?

Tak się dzieje np. w Wlk. Brytanii. Papierowy dokument, który przychodzi do urzędu (a przychodzi coraz rzadziej), jest skanowany, a potem... wędruje do niszczarki. Co ciekawe, nie podpis elektroniczny, ale odpowiednie procedury postępowania gwarantują, że ów skan jest uznawaną prawnie informacją. Dzięki temu w obiegu pomiędzy wieloma urzędami dokumentacja jest już prawie wyłącznie elektroniczna.


TOP 200