Z Kajetanem Wojsykiem, informatykiem miejskim, kierownikiem referatu informatyzacji w Urzędzie Miasta Częstochowy, rozmawia Andrzej Gontarz.

Przygotowany przez rząd dokument ePolska został skrytykowany przez uczestników V Konferencji "Miasta w Internecie" za resortowy charakter, skupienie uwagi bardziej na partykularnych interesach poszczególnych ministerstw niż ogólnym interesie państwa. Jak na co dzień wyglądają relacje między administracją rządową a samorządową? Jak obecna struktura ustrojowa państwa przekłada się na funkcjonowanie systemów informatycznych w urzędach na szczeblu lokalnym? Czy daje to szansę na stworzenie elektronicznego rządu?

Gdyby struktury samorządowe były prostym przedłużeniem struktur rządowych, to można by to wykorzystać przy wdrażaniu systemów informatycznych. Sprawa byłaby wtedy prosta - ujednolicone struktury mogłyby być obsługiwane przez te same systemy. Ministerstwa nie mają jednak swoich odpowiedników w administracji samorządowej. Samorząd terytorialny ma własne, różnorodne struktury organizacyjne, zależne w dużej mierze od warunków lokalnych oraz koncepcji kolejnych zarządów.

Samorządy działają indywidualnie. Każdy na swój sposób organizuje pracę podległych sobie wydziałów i referatów, każdy według własnych założeń wyznacza sposób załatwiania spraw obywateli. W zindywidualizowany sposób tworzone są również systemy informatyczne. Każdy z nich jest inny, bo musi uwzględniać specyfikę konkretnego urzędu. System informatyczny w administracji samorządowej jest jak skrojony na miarę garnitur - pasuje na tego, kto go zamówił. Niestety, bardzo często projektanci tego garnituru muszą go istotnie modyfikować wskutek uwarunkowań zewnętrznych (w tym zmiany przepisów). Z reguły powoduje to znaczące komplikacje.

Jakie to ma konsekwencje dla funkcjonowania poszczególnych organów administracji publicznej, jak wpływa na zakres ich współpracy?

Na styku instytucji samorządowych i rządowych występują zatory - nie ma automatycznego przepływu informacji. Najważniejszym zadaniem na dzisiaj byłoby zatem określenie zasad przepływu informacji pomiędzy różnymi strukturami państwowymi. Byłoby to możliwe przy odejściu od myślenia resortowego na rzecz myślenia zadaniowego.

Urzędy samorządowe są różne, ale wszystkie samorządy wykonują te same zadania wpisane w ustrój państwa. Dobrze więc byłoby ustalić obowiązujące standardy gromadzenia, przetwarzania i zachowywania informacji niezbędnych do wywiązywania się samorządów ze swych publicznych funkcji. Chodzi o standardy, które umożliwiałyby wykorzystywanie tych samych informacji w całym obiegu administracyjnym, zarówno na szczeblu państwowym, jak i samorządowym. Powinny być one ustalone w skali całego państwa i wprowadzone jako obowiązujące w działaniach wszystkich organów administracji publicznej. W końcu każdy urząd, czy to w strukturach samorządowych czy rządowych, jest częścią systemu administracyjnego państwa i działa na rzecz interesu państwa jako całości. Państwo więc, dla usprawnienia skuteczności swego funkcjonowania, powinno zadbać o wprowadzenie obowiązujących wszystkich standardów gromadzenia i wymiany informacji.

Czy nie byłoby to odebrane jako zamach na niezależność organów samorządu terytorialnego?

Nie, chodzi właśnie o uznanie samorządności i stworzenie właściwych mechanizmów jej realizacji. Nie może być mowy o powtarzaniu na szczeblu samorządowym struktury resortowej. Byłoby to wówczas przymuszenie samorządu, takie działanie nie byłoby konstytucyjne. Ważne są więc zadania - takie same dla wszystkich samorządów. Muszą być standardy, żeby było wiadomo, co w zintegrowanych zbiorach informacji pojawia się ze strony struktur rządowych, a co jest na wejściu po stronie samorządowej.

Wystarczy prawnie określić, jakich danych rząd będzie potrzebował, jakie pola w bazach danych mają być wypełniane przez samorząd, jakimi formatami opisu trzeba operować itd. Nie przeszkadzałoby to samorządom organizować się dalej na swój sposób, zapewniając jednocześnie wszystkim instytucjom państwowym sprawny dostęp do niezbędnych danych. Wówczas łatwiej też byłoby projektować systemy informacyjne w urzędach gminnych czy miejskich. Jeżeli są standardy, to łatwiej budować systemy. Łatwiej też porozumieć się z firmami, bo wiadomo jaki ma być interfejs, jak trzeba pobierać i eksportować dane itd. Gdyby to było ujednolicone, to pewne rzeczy mogłyby być zautomatyzowane, nie trzeba by było za każdym razem generować oddzielnych raportów. W takich systemach łatwiej też byłoby zapewnić wymogi bezpieczeństwa. Banki jakoś sobie z tym problemem radzą. Administracja - ni w ząb.

Czy administracja rządowa nie wychodzi naprzeciw tym oczekiwaniom? Przecież do wydawania dowodów osobistych urzędy gminne i miejskie otrzymały gotowe oprogramowanie wraz z niezbędnym sprzętem.

Tak, ale przy wydawaniu dowodów trzeba dane wprowadzać dwa razy - raz do systemu ministerialnego, drugi raz powtarzać je w systemie lokalnym, jeśli następuje jakaś zmiana. Przecież musi istnieć pełna zgodność tego, co jest zapisane w dokumencie tożsamości, z tym, co zawiera baza ewidencji ludności. Obecnie nie ma możliwości automatycznej wymiany informacji między tymi systemami, są one rozłączne, nie ma interfejsu, który umożliwiałby jednoczesne wykorzystanie tych samych danych do różnych celów. Uzupełnianie obu systemów tymi samymi danymi trzeba wykonać oddzielnie, ręcznie. System dowodów osobistych jest, być może, przez to bezpieczniejszy, ale trzeba bardzo uważać, aby nie nastąpiło "rozjechanie się" obu systemów, by w obu były te same dane. A przecież dane wykorzystywane w tym przypadku służą wielu innym pracom prowadzonym przez urzędy samorządowe, są stosowane przy załatwianiu wielu innych jeszcze spraw związanych z życiem mieszkańców, czy funkcjonowaniem państwa, np. rejestracja działalności gospodarczej, pobór do wojska itp. Czy za każdym razem trzeba tworzyć osobny system informatyczny? Przecież to prowadzi do multiplikacji baz danych! Nie byłoby takiej konieczności, gdyby zastosować zadaniowy system organizacji administracji publicznej, a nie resortowy.

Jak na zadaniowy sposób działania patrzą radni czy członkowie zarządów?

O to trzeba by zapytać radnych. Informatyk ma zapewnić przepływ informacji, stworzyć infrastrukturę, która umożliwi wymianę danych. Będzie ona zależna od istniejących mechanizmów funkcjonowania urzędu. Informatycy wiedzą jednak, jakie zasady organizacji sprzyjają wymianie informacji, a jakie nie, jakie modele działań usprawniają przepływ danych, a jakie go hamują.

Informatycy narzekają często na niedocenianie ich roli, zbyt niskie usytuowanie w strukturze służbowej urzędów, nieliczenie się z ich opiniami przez przedstawicieli władz samorządowych.

Informatycy miejscy w Polsce znajdują się w różnych miejscach struktury urzędniczej. Kierują samodzielnymi wydziałami, pełnią funkcje pełnomocników burmistrzów czy prezydentów, ale też bardzo często są zatrudniani na podrzędnych stanowiskach w wydziałach: organizacyjno-prawnych, księgowości, administracyjno-gospodarczych.

Radni i członkowie zarządów wielu gmin i miast nie zdają sobie jeszcze sprawy z tego, że informatyk to dzisiaj kluczowa postać w urzędzie. Urząd nie wytwarza przecież dóbr materialnych, nie produkuje cegły. Jego zadaniem jest właśnie obróbka danych, istotą jego funkcjonowania jest przetwarzanie informacji. Do tych zadań niezbędni są specjaliści od informacji, ludzie znający się na systemach przepływu informacji, rozumiejący istotę systemów informacyjnych. Takimi specjalistami są właśnie informatycy. Nie znam takiego miejsca w Polsce, gdzie informatycy byliby usytuowani blisko zarządu (pod ręką). Zazwyczaj umieszcza się ich na poziomie służb obsługi, na równi z hydraulikiem czy elektrykiem.

Czy jest szansa, żeby ta sytuacja uległa zmianie w najbliższym czasie?

Dopóki nie będzie prawnego wymogu, żeby zarządy korzystały z doradztwa informatyków w zakresie organizacji zarządzania informacją i jej przepływem, dopóty nic się nie zmieni. Trzeba radzić się informatyków, by nie były popełniane błędy. W produkcyjnych zakładach pracy zatrudniony jest główny: energetyk, mechanik, technolog. To są wysoko postawione w zakładowej hierarchii stanowiska. Ludzie ci biorą udział w naradach z zarządem, radzą w najważniejszych dla zakładu sprawach, ich głos jest wysłuchiwany przez zarząd przed podjęciem decyzji. Czy dzisiaj ktoś pyta w ten sposób o zdanie informatyka?

Według jakich zasad przeprowadzana jest informatyzacja Urzędu Miasta w Częstochowie?

Realizowana jest spójna koncepcja. Zinformatyzowane zostały nie tyle wydziały, ile zadania. Praktycznie w każdym wydziale istnieje pewien zakres prac - zadań, które z uwagi na wykorzystywanie baz danych połączone są w jakiś sposób z zadaniami innych wydziałów. Wszystko się wzajemnie przenika. Jedną z zasad jest, by dane wprowadzane były do systemu tylko raz, w miejscu ustawowo uprawnionym do wprowadzania, zaś wykorzystywane wszędzie, gdzie z kolei ustawowo są wymagane.

Na przykład?

Wydział Spraw Obywatelskich dokonuje zameldowania mieszkańca pod jakimś adresem. Informacja ta (z wyizolowanego systemu lokalnego, pracującego pod systemem SCO UNIX) dociera w postaci paczki danych-zmian poprzez komputery komunikacyjne do systemu "Magistrat II for Windows", gdzie aplikacja Administrator Obywatel-PESEL pozwala na zaimportowanie zmian i udostępnienie ich aplikacjom, którym jest to potrzebne. Przy tej okazji następuje weryfikacja danych. Tak więc mieszkaniec zgłaszający się np. w sprawie uregulowania podatku nie musi odrębnie dokonywać sprostowania dawniejszego adresu, bo urzędnik Wydziału Finansowo-Księgowego ma już w systemie aktualne dane. Całość jest pomyślana tak, by z jednej strony nie wymieniać ciągle sprzętu i oprogramowania oraz zachować poprawnie działające aplikacje, z drugiej - nie zamykać drogi rozwoju poszczególnych zadań, które są w coraz szerszym zakresie informatyzowane. Spójne i ciągle weryfikowane w codziennej pracy bazy danych stanowią podstawę tworzonego Systemu Informacji Przestrzennej.

Wiele urzędów nie może zdecydować się na pełne zastąpienie obiegu papierowego obiegiem elektronicznym. Jakie są tego przyczyny?

Z reguły strach przed kontrolerami. Brak odwagi i zdecydowania w działaniu. Kontrolerzy zawsze domagają się papieru.

Jeżeli wprowadza się system elektroniczny, powinno się bardzo szybko zlikwidować obieg papierowy. Inaczej może się pojawić ( i pojawi się!) niespójność informacji. Jeżeli wprowadza się dokumenty jednocześnie do systemu komputerowego i segregatorów, to nie ma możliwości zapewnienia pełnej zgodności danych w obu miejscach. W którymś momencie musi nastąpić rozbieżność między zawartością obu systemów. Koń nie może biec tak szybko jak samochód. W papierowej wersji nie jesteśmy w stanie wyszukiwać potrzebnych dokumentów z taką szybkością jak w wersji elektronicznej. Nigdy też nie mamy pewności, że znaleźliśmy wszystko, co potrzeba. Nie mówiąc o czytelności i aktualności wersji. Poza tym funkcjonowanie równolegle dwóch systemów zwiększa koszty i zniechęca urzędników, bo muszą robić dwa razy te same rzeczy. Jest to podwójnie bezsensowne. Na razie urzędnicy nie mają jeszcze odwagi, by zlikwidować obieg papierowy i zastąpić go wyłącznie elektronicznym. Przepisy już na to pozwalają.

Skąd się biorą opory przed korzystaniem z technik komputerowych? Dlaczego nie wszyscy się na nie decydują? Czy nie wszyscy dostrzegają w ich wprowadzeniu korzyści dla siebie?

To jest trudno zrozumieć. Korzyści są ewidentne. Komputery są dzisiaj tymi narzędziami, które pozwalają nam zachować człowieczeństwo. Odciążają nas od prostych, rutynowych czynności. Człowiek powinien ustanawiać reguły, pracować ma maszynach. My mamy być ludźmi, a nie trybami w wielkiej maszynerii. Człowiek nie powinien być biologicznym transporterem kartek z biurka na biurko. Komputery są niewolnikami XXI wieku, dają ludziom szansę zajęcia się bardziej ambitnymi rzeczami niż przeliczanie wskaźników w tabelach. Ale dają szansę tylko tym, którzy chcą zrozumieć sens ich działania i chcą się uczyć korzystania z osiągnięć techniki. To narzędzia dla inteligentnych.

W naszym urzędzie komputery są stacjami roboczymi, terminalami sieci lokalnych, wzbogaconymi w pakiety biurowe i programy komunikacyjne. Każdy użytkownik ma możliwość dostosowania swojego stanowiska do własnych potrzeb, by w maksymalnym stopniu wykorzystać posiadane oprogramowanie. Na przykład rejestracja podmiotów gospodarczych, prowadzona dawniej w formie papierowej, obecnie odbywa się komputerowo. W każdej chwili można uzyskać informację, ile firm i jakiego rodzaju (budowlane, handlowe, usługowe, transportowe itd.) jest zarejestrowanych, ile się wyrejestrowało, jaka jest tendencja itp. Urzędnik dokonuje rejestracji, statystykami i prezentacją graficzną zajmuje się komputer. To samo z ustalaniem podatku od nieruchomości - urzędnik wprowadza kryteria wymiaru, system zlicza i szereguje wyniki w zadanej kolejności.

Narzędzi informatycznych trzeba używać głównie do wydobywania danych. Namawiam wszystkich, by mniej korzystali z Worda, a więcej z Excela, z możliwości, jakie dają tabele przestawne, filtry, funkcje wyszukiwania itp. udogodnienia. Bardzo prosta sprawa, a diametralnie zmienia sposób korzystania z komputerów. Staram się także przyzwyczaić wszystkich do elektronicznej formy komunikacji, elektronicznej formy wymiany danych. Każdy ma skrzynkę pocztową, jest intranet. Do mnie nie ma prawa trafić żaden papier. Bronię się przed nim.