W najważniejszych obszarach

Mimo widocznych w ostatnim czasie postępów, Polska jest nadal opóźniona wobec innych krajów europejskich jeżeli chodzi o wdrażanie unijnego systemu regulacyjnego.

Mimo widocznych w ostatnim czasie postępów, Polska jest nadal opóźniona wobec innych krajów europejskich jeżeli chodzi o wdrażanie unijnego systemu regulacyjnego.

Koncepcje uwalniania rynku telekomunikacyjnego ewoluują od połowy lat 80., kiedy to po raz pierwszy przeważył pogląd, że konkurencja zapewni lepsze warunki rozwoju niż dotychczasowe monopole. Dla Unii Europejskiej polityka konkurencji i tworzenia wspólnej przestrzeni gospodarczej należała do podstawowych ustaleń Traktatu Rzymskiego, potwierdzonych w 1986 r. w Jednolitym Akcie Europejskim. Między innymi z tego powodu działania liberalizacyjne najpierw dotyczyły usług i sieci mających znaczenie dla wspólnego rynku, usług międzynarodowych i satelitarnych, a także nowych usług transmisji danych i radiokomunikacji ruchomej.

Przełomem miało być uwolnienie rynku pozostałych usług i infrastruktury telekomunikacyjnej od roku 1998. Ramy prawne liberalizacji tworzył wówczas pakiet 22 dyrektyw o złożonej i skomplikowanej strukturze, co wynikało z historycznie uwarunkowanych różnic w uregulowaniu różnych rodzajów sieci telekomunikacyjnych. Wdrażanie tego systemu zostało powierzone utworzonym we wszystkich państwach członkowskich nowym organom administracji, które miały uzyskać niezależność przede wszystkim w zakresie zaangażowania państwa w zarządzanie operatorami telekomunikacyjnymi. W praktyce najczęściej oznaczało to utworzenie takiego organu poza strukturą rządu z równoczesnym przeniesieniem funkcji nadzorczych nad państwowym operatorem poza ministerstwo odpowiedzialne za tematykę telekomunikacji.

W Polsce w 1989 r. przystąpienie do Wspólnot Europejskich było dosyć odległą perspektywą, a wprowadzenie konkurencji musiało być podporządkowane konieczności nadgonienia katastrofalnych zapóźnień w rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Odważny program gwarantowanych przez rząd inwestycji w sieć telekomunikacyjną eksploatowaną przez narodowego operatora PPTT przekształconego w TP SA był ukierunkowany na radykalną i szybką poprawę stanu sieci telekomunikacyjnej, przede wszystkim międzynarodowej i międzymiastowej, między innymi po to, by ułatwić warunki inwestowania w gospodarkę przez firmy zagraniczne.

W stosunkowo krótkim czasie zbudowano całkowicie nową, cyfrową sieć w warstwie międzynarodowej i magistralnej. Chroniąc nowe inwestycje zdecydowano się w związku z tym na formalne otwarcie tylko rynku lokalnego, wierząc trochę naiwnie, że to wystarczy, by ściągnąć inwestorów. Bardziej atrakcyjne rynki uwalniano stopniowo, znacznie później niż w Unii Europejskiej. Minister łączności nie zapewnił sobie w ustawie skutecznych narzędzi interwencji, a dodatkowo krępowała go swoista dychotomia - reprezentował wobec TP SA właściciela (Skarb Państwa) i równocześnie miał kosztem monopolisty tworzyć warunki rozwoju dla nowych konkurentów.

Stopniowo gromadzono doświadczenia, a wskazówki, które pojawiły się w systemie prawa unijnego, zaczęły wpływać na kształt kolejnych nowelizacji ustawy o łączności, w końcu ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2000 r., które w warunkach statusu stowarzyszenia Polski z Unią Europejską powstało z intencją dostosowania do pakietu unijnych dyrektyw z 1998 r. Utworzono nowy Urząd Regulacji Telekomunikacji, ale niedostateczne zaangażowanie konkurencyjnych uczestników sektora w kształtowanie Prawa telekomunikacyjnego, uwarunkowania wynikające z przyjętego wcześniej harmonogramu liberalizacji rynku oraz równolegle prowadzona prywatyzacja TP przyczyniały się do tego, że rozwój konkurencji na rynku znacząco nie przyspieszył.

Nowe ramy

Kiedy w Polsce wypełniano unijne zobowiązania stowarzyszeniowe, pracując nad dostosowaniem do dyrektyw z 1998 r. i poprawiając w kolejnych nowelizacjach zidentyfikowane niezgodności, w Unii Europejskiej dyskutowano już nad nową wersją pakietu regulacyjnego. Nowy system miał uwzględnić postępującą konwergencję telekomunikacji, telemediów i teleinformatyki, ale również uzupełnić i poprawić niedogodności wcześniejszych dyrektyw, w których narzędzia interwencji regulacyjnej ograniczały się prawie wyłącznie do międzyoperatorskich umów o łączeniu sieci. Zdecydowano o zbliżeniu nowych rozwiązań do logiki prawa antymonopolowego.

Pakiet dyrektyw z roku 2002 daje regulatorowi rozbudowany katalog środków zaradczych - obowiązków, które można nakładać na podmioty o znaczącej pozycji rynkowej, odrębnie dla różnych tzw. rynków właściwych. Dyrektywy te przeniesiono do nowego Prawa telekomunikacyjnego już po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej w roku 2004, ale presja czasu spowodowała, że i tym razem nie uniknięto błędów. Oprócz niezbyt szczęśliwie sformułowanych przepisów przejściowych, najprawdopodobniej najważniejszym problemem była źle zdefiniowana administracyjna procedura analizy poszczególnych rynków, mająca prowadzić do określenia znaczącej pozycji rynkowej - warunku niezbędnego do nałożenia na przedsiębiorcę obowiązków regulacyjnych. Kontynuowano wprawdzie ze sporym wysiłkiem analizy na kolejnych rynkach, ale trudno je było doprowadzić do skutecznej konkluzji. Ograniczone przez niewygodne przepisy efekty tych działań przygotowawczych ułatwiają teraz niektórym komentatorom posądzanie urzędników kierowanego przez prezesa Witolda Grabosia dawnego URTiP o kunktatorstwo.

Na początku 2005 r. przygotowano w Ministerstwie Infrastruktury poprawkę do Prawa telekomunikacyjnego, ale w Sejmie została ona rozpatrzona dopiero w grudniu, czyli po wyborach. Przemianowany uchwaloną równolegle ustawą Urząd Komunikacji Elektronicznej jest obecnie zarządzany przez niezwykle energiczną prezes Annę Streżyńską, która z ogromną determinacją przyspieszyła wydawanie postanowień w kwestiach regulacyjnych, dysponując dodatkowo możliwością nadawania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności.

Strefa wpływów

Pomimo spektakularnego postępu w ostatnich miesiącach, a nawet pójścia przez prezes UKE w niektórych kwestiach nieco na skróty, Polska jest nadal opóźniona, wobec innych krajów, jeżeli chodzi o wdrażanie unijnego systemu regulacyjnego. Jest to w Polsce szczególnie dolegliwe, bo chociaż efekty konkurencji w dostępie do usług są z roku na rok coraz bardziej widoczne, to daleko nam do tego, czym mogą się cieszyć konsumenci w większości krajów europejskich.

Niezadowoleni uczestnicy rynku, niektórzy sprzedawcy usług, użytkownicy i konsumenci mają bardzo wygórowane oczekiwania co do znaczenia decyzji regulatora dla kształtu rynku telekomunikacyjnego w Polsce. Wychodząc im naprzeciw prezes UKE wydaje w ekspresowym tempie decyzje w postępowaniach, które przedtem ciągnęły się miesiącami.

Władza regulatora nad rynkiem nie przejawia się jednak, tak jak w przeszłości, w zakazach i nadawaniu uprawnień. Dzisiaj jego kompetencje ograniczyły się prawie wyłącznie do rozstrzygania przetargów na rezerwacje częstotliwości. Nie można również oceniać w kategoriach wpływu na rynek możliwości nakładania na przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej wysokich kar, które w pełni wyegzekwowane mogłyby mieć znaczenie nawet dla wyceny wartości firm. Bardziej istotna, ale równocześnie ryzykowna w skutkach jest skłonność do regulacji cen na rynkach detalicznych, ponieważ oszacowania ustalane w trybie administracyjnych postępowań mogą równie dobrze pomóc rynkowi, co i w trudny do przewidzenia sposób zaszkodzić. Nie da się w ten sposób antycypować tendencji na dynamicznie zmieniających się, silnie uwarunkowanych technologicznie i transformujących się funkcjonalnie i strukturalnie rynkach.

Zmiany

Ostatnich kilkanaście lat powinno było nas nauczyć przynajmniej tego, że o przyszłości technologii informacyjnych, ich zastosowań lub usług wiemy stosunkowo niewiele, poza tym że w przyszłości będzie inaczej niż dotąd. Inna będzie struktura sektora i rynków, inne źródła przychodów będą przyciągać uwagę firm, inne kwestie regulacyjne będą mieć znaczenie.

Regulatora, podobnie jak inne organy administracji, ustanowiono dla realizacji celów polityki publicznej, ale system regulacyjny pozostający w jego dyspozycji (narzędzia interwencji w zachowania podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej) cechuje naturalna bezwładność, która utrudnia liczenie się z ryzykiem inwestycyjnym. Wprowadzanie konkurencji na rynku unijnym, który jest obecnie oceniany przez Komisję Europejską na ok. 614 mld euro, nie jest jak kiedyś abstrakcyjnym wyzwaniem dla przyszłości, ale działaniem w obszarze, który jest wrażliwy na wahania ocen inwestorów.

Kilka lat temu przyjęto, że w roku 2006, po zgromadzeniu doświadczeń i debacie na temat skuteczności stosowania systemu regulacyjnego dla sieci i usług łączności elektronicznej, zostaną opracowane założenia kolejnych zmian. Było na przykład jasne, że konwergencja sektorów telekomunikacji, telemediów i teleinformatyki jest zaledwie nominalnie sygnalizowana w dyrektywach z 2002 r., m.in. poprzez zasadę neutralności technologicznej.

W dobiegającej właśnie finału debacie wyraźnym priorytetem jest kwestia urynkowienia gospodarki widmem radiowym, które stało się zasobem niezbędnym, by realizować wizje powszechnej dostępności szerokopasmowego Internetu, a także umożliwić rozwój cyfrowej telewizji wysokiej rozdzielczości i telewizji mobilnej.

Dyskusja toczy się również wokół komplikacji jakie powoduje analiza rynków, propozycji uproszczenia tego systemu i rezygnacji z regulacji niektórych rynków detalicznych. W dalszym ciągu utrzymuje się przekonanie, że zbyt daleko idąca interwencja regulatora może niekiedy rynkom szkodzić.

Z drugiej strony regulatorzy i Komisja Europejska zastanawiają się, czy nie wprowadzić dodatkowych mechanizmów "ostrzegania" w związku z nowymi, dotąd nieregulowanymi usługami, by mieć możliwość specjalizowanej interwencji regulatora, której być może nie zapewniłby zwykły system prawa antymonopolowego. Trudno powiedzieć, w jakim stopniu troska o interes konkurencji wynika z rzeczywistej potrzeby regulacji, a w jakim z obawy o utratę władzy w miarę liberalizacji rynku.

Nową, bardzo istotną tendencją jest wzrost znaczenia regulacji związanych z bezpieczeństwem informacji w sieciach i usługach łączności elektronicznej. Komisja Europejska oczekuje, że regulatorzy państw członkowskich będą mieli w tym zakresie odpowiednie uprawnienia, co akurat w przypadku Polski już ma miejsce. Należy się jednak spodziewać wprowadzenia w tym zakresie zaleceń i regulacji na poziomie unijnym.

Jeżeli w obecnej debacie nie ujawniłyby się trudne do rozstrzygnięcia kontrowersje, to publikacji projektów nowych dyrektyw należy się spodziewać na koniec roku 2006. Planowanym terminem wdrożenia będą lata 2009-2010.

Unijny regulator

Komisja Europejska promuje ideę stworzenia jednego europejskiego regulatora, co miałoby ułatwić harmonizację podejścia do polityki regulacyjnej. Drogą do tego miałoby być zwiększenie uprawnień Komisji

Europejskiej do wetowania decyzji wydawanych w państwach członkowskich. Propozycja ta spotyka się ze zrozumieniem, ale równocześnie nie ma dla niej zbyt entuzjastycznego wsparcia. Dominuje pogląd, że najpierw należy poprawić przejrzystość i skuteczność procesu notyfikacji oraz wprowadzić w tym zakresie procedury odwoławcze.

Stosunkowo najwięcej korzyści można by dostrzec w organizacji jednego organu zarządzania widmem, unikając w ten sposób licznych granicznych problemów uzgodnieniowych. Jednak również w tym przypadku szerzej akceptowane są obecnie tylko propozycje jednolitych uzgodnień wobec pasm przeznaczonych dla wybranych paneuropejskich systemów radiokomunikacyjnych. Krajowi regulatorzy najprawdopodobniej zbyt szybko władzy nie stracą.

Priorytety Komisji Europejskiej w przeglądzie systemu regulacyjnego z 2006 r.

  • Wprowadzenie nowego, ukierunkowanego na rynek podejścia do gospodarki zasobami widma częstotliwości fal radiowych.
  • Zmniejszenie proceduralnych obciążeń związanych z regulacją rynków.
  • Konsolidacja wspólnego rynku.
  • Poprawa bezpieczeństwa.
  • Wzmocnienie interesów konsumenta.
  • Rezygnacja z niepotrzebnych uregulowań.

Podstawowe założenia systemu ram regulacyjnych z 2002 r.

  • Dostosowanie do prawa antymonopolowego - użycie zasad prawa antymonopolowego do definiowania rynków i określania znaczącej pozycji rynkowej równolegle do dotąd stosowanych specyficznych regulacji sektorowych.
  • Ograniczenie regulacji tylko do działań niezbędnych do rozwiązania problemu - skupienie się w pierwszym rzędzie na regulacji telekomunikacyjnych rynków hurtowych.
  • Ewolucja systemu regulacyjnego - sytuację na rynkach regulowanych należy systematycznie przeglądać i ograniczać stosowanie obowiązków regulacyjnych, jeżeli pojawią się symptomy skutecznej konkurencji.
  • Zasada neutralności technologicznej - regulować rynki, a nie technologie stosowane do świadczenia usług.

<hr>Piotr Rutkowski jest specjalistą w dziedzinie strategii rozwoju telekomunikacji, właścicielem firmy doradczej Rotel.