Traktat o papierowym państwie

Zapomnijmy jak najszybciej o tzw. e-administracji! Niech powstanie za toogólnokrajowy System Informacyjny Zarządzania Państwem (SIZP),by zapobiec chaosowi organizacyjnemu przy wprowadzaniu nowych zadań publicznych. Tylko w ten sposób można powstrzymać resortowość i centralizm administracji rodem z komunizmu.

Zapomnijmy jak najszybciej o tzw. e-administracji! Niech powstanie za toogólnokrajowy System Informacyjny Zarządzania Państwem (SIZP),by zapobiec chaosowi organizacyjnemu przy wprowadzaniu nowych zadań publicznych. Tylko w ten sposób można powstrzymać resortowość i centralizm administracji rodem z komunizmu.

W Polsce przy realizacji zadań publicznych łamane są wszelkie zasady teorii zarządzania. Często o sposobie wykonania zadania w gminie nie decyduje wójt, lecz Sejm RP. Ustawodawca nie toleruje rzeczywistej i pełnej autonomii samorządu terytorialnego w zakresie organizowania procesu wykonywania zadań publicznych. Również sprawy technicznego sposobu wykonywania zadań publicznych regulowane są w ustawach. Wynika z nich nie tylko, która jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego ma wykonywać konkretne zadanie publiczne, ale także w jaki sposób.

Akty prawne budowane są na podstawie ukształtowanego w XIX w. paradygmatu przetwarzania dokumentów papierowych. Jakże surrealistyczne bywa zastosowanie tego paradygmatu w próbach wprowadzania nowoczesnych narzędzi społeczeństwa informacyjnego! Trudno w takich warunkach modernizować administrację; chaosu nie da się zalgorytmizować. Najwyższy czas, by standaryzacji ulegały procesy administracyjne i sposób tworzenia prawa.

Centrala wie lepiej

Największą przeszkodę w budowaniu sprawnej administracji stanowi… minister właściwy ds. administracji. Nie uznaje on, że tworzenie i aktualizowanie wielu rejestrów państwowych jest zadaniem własnym gminy (dane dotyczące osób i zdarzeń stanu cywilnego) lub powiatu (rejestracja pojazdów). Na mocy tworzonych z inicjatywy MSWiA przepisów centralnie tworzone są i dostarczane samorządom do stosowania programy dziedzinowe, całkowicie odseparowane od infrastruktury informatycznej urzędów gmin i powiatów (osobna sieć komputerowa, dedykowane komputery obsługujące wyłącznie te aplikacje, zabezpieczone przed zastosowaniem do innych celów bazy danych).

Z tego powodu niemożliwa jest bezpośrednia (online) integracja systemu Pojazd, Kierowca czy Systemu Obsługi Obywatela z innymi aplikacjami funkcjonującymi w urzędzie. W rezultacie nie można wykorzystać danych znajdujących się w rejestrze referencyjnym – bazie danych Ewidencji Ludności (EWD) – w trakcie wprowadzania danych o osobach ubiegających się o dowód osobisty, prawo jazdy lub dowód rejestracyjny. Trzeba je przepisywać ręcznie z systemu do systemu, co wydłuża proces obsługi obywatela oraz stwarza ryzyko niespójności baz.

Konieczne jest również okresowe aktualizowanie danych w ewidencji płatników podatku od środków transportowych, gdyż do dziś nie stworzono możliwości integracji danych z bazy Pojazd do modułów finansowych eksploatowanych w urzędach samorządowych prawnie zobligowanych do pobierania tych podatków. Piszę o replikowaniu, gdyż nie śmiem marzyć o bezpośrednim wykorzystaniu danych z bazy Pojazd jako rejestru referencyjnego systemu podatkowego.

W niektórych komórkach organizacyjnych każdy urzędnik ma na swoim stanowisku pracy dwa komputery. Tak jest np. w przypadku osób przygotowujących wnioski o wydanie dowodu osobistego, które muszą sprawdzić dane osobowe zawarte we wniosku z danymi ewidencji ludności i w przypadku jej stwierdzenia „przepisać” te dane z jednego systemu (ekranu) do drugiego. Takie twórcze rozwiązanie problemu interoperacyjności dwóch systemów informatycznych za pomocą użytkownika oznacza zarówno zbędne koszty dublowanego sprzętu, jak i szkodliwą redundancję danych.

Imitacja nowoczesnego państwa

Wiara rządzących, że atrybuty władcze przewyższają ekonomiczne – to jeden z powodów klęski wprowadzania kwalifikowanego, bezpiecznego podpisu elektronicznego. Władzy publicznej, wspieranej przez lobby sektora ICT, wydawało się, że wystarczy zadekretować obowiązek przyjmowania przez urzędy wniosków podpisanych cyfrowo, zaś obywatele rzucą się załatwiać sprawy przez Internet. Nikt nie wziął jednak pod uwagę faktu, że statystyczny obywatel załatwia w urzędzie dwie sprawy rocznie i zwyczajnie nie opłaca mu się inwestować w kosztowną infrastrukturę podpisu elektronicznego. Jeśli dodać do tego jakość polskiego Internetu, porównywalną tylko z jakością polskich dróg i cenę, jaką trzeba za dostęp do tej jakości płacić, jasne stają się ekonomiczne powody zapóźnień rozwoju e-administracji. Dlatego warto każde planowane wdrożenie procesów informatycznych związanych ze wsparciem procesów administracyjnych (zarówno A2A, jak i C2A) przeanalizować z punktu widzenia kosztów eksploatacji tego systemu i zadać pytanie: czy klient będzie chciał za to zapłacić?

Wciąż odtwarzamy w systemach teleinformatycznych stare procesy administracyjne z epoki papieru. O ich kształcie (a co za tym idzie o algorytmach działania aplikacji wspomagających pracę administracji) decyduje oddalony od końcowego użytkownika urzędnik (lub informatyk) szczebla centralnego.

Co więcej, odpowiedzialność za modernizację administracji z wykorzystaniem technik informacyjnych i komunikacyjnych (potocznie e-administracja) przerzucono na informatyków. Stąd w debacie publicznej dominują niemające na tym etapie zasadniczego znaczenia tematy techniczne: interoperacyjność, repozytorium dokumentów itd. …Wiele takich „imitacji” wpisane jest w tworzone resortowo programy, na przykład Plan Informacji Państwa, będący w istocie emisją potrzeb finansowych resortów na dziedzinowe, odseparowane od siebie aplikacje.

Przykładowo, modny ostatnio w polskiej debacie o informatyzacji administracji termin „interoperacyjność” rozumiany jest jako informatyczny lek na niespójny model organizacyjny publicznej administracji. Interoperacyjność to po prostu zdolność do skutecznego komunikowania się heterogenicznych systemów informatycznych. Może być łatwo osiągnięta, jeżeli użytkowane systemy są uporządkowane i wystandaryzowane, a nawet w pewnym zakresie ujednolicone (z zachowaniem zasady konkurencyjności rynkowej dostawców).

Brak standaryzacji nie pozwala na stosowanie w szerokim zakresie outsourcingu. Administracja nie ma zasobów ludzkich, aby utrzymywać systemy informacyjne. Musi zatem korzystać z outsourcingu. Z kolei rynek usług nie zaoferuje outsourcingu przy takim rozdrobnieniu systemów. Należy zatem zgłosić postulat zainwestowania w standaryzację oprogramowania w administracji, co miałoby korzystny wpływ na sferę usług i sprzyjałoby konsolidacji sektora ICT w administracji.

System Informacyjny Zarządzania Państwem

Uważam, że należy pilnie zinwentaryzować główne istniejące elementy przyszłego Systemu Informacyjnego Zarządzania Państwem: rejestry (z podziałem na referencyjne i dodatkowe), istniejące systemy i aplikacje oraz kanały przesyłu danych.

W konstrukcji SIZWP trzeba pamiętać o sposobie i warunkach dostępu do rejestrów organów administracji i pojedynczych obywateli, sposobach komunikowania się portali internetowych administracji z systemami back-office. Należy również uwzględnić analizę bezpieczeństwa danych oraz koszty tworzenia i eksploatacji systemu telekomunikacyjnego dla administracji publicznej (w tym również samorządowej), zasady outsourcingu usług informatycznych, wskazania organów odpowiedzialnych za spójność danych i aktualność baz, zwłaszcza referencyjnych, zasady powiązań rejestrów referencyjnych z innymi rejestrami itp. Wreszcie winniśmy podać metodę liczenia kosztów budowy i utrzymania systemów informatycznych, tak aby można się nią posługiwać w rozważaniach dotyczących sposobu zarządzania informatyką i dokonywać analiz opłacalności outsourcingu.

Koncept ten, jako zbudowany modułowo produkt stricte inżynierski, nie powinien być przedmiotem uzgodnień międzyresortowych. Uzgodnieniom takim, po przyjęciu przez rząd konceptu SIZP jako zestawu wytycznych dla resortów, w późniejszym okresie podlegałyby zapisy prawne określające wynikające z tych wytycznych obowiązki poszczególnych organów państwa.

Jedną z naczelnych zasad SIZP powinien być zakaz finansowania ze środków publicznych systemów informatycznych nie korzystających z rejestrów referencyjnych i nie wystawiających danych dla innych systemów działających w administracji publicznej.

Pierwszy i podstawowy postulat to zaprojektowanie architektury SIZP dla państwa, bazującego na wybranych podobszarach strategicznych.

Przekształcenie każdej administracji z „papierowej” na „elektroniczną” będzie wieloletnim procesem, w którym współistnieć będą obie formy. Aby jak najszybciej wdrożyć administrację elektroniczną, dającą wielkie korzyści, należy spowodować, by obywatelom to się opłacało. W tej sferze także obowiązuje prawo popytu i podaży, a cena (w tym wypadku koszt transakcji) jest ich wypadkową. Dlatego tzw. e-administracja będzie masowa tylko wtedy, gdy dla obywatela będzie tania. Aby mogła być tania, musi być odpowiednio duża podaż usług administracyjnych.

Pamiętajmy, że obecna struktura administracji ukształtowana została w XIX w. w sposób umożliwiający wykorzystanie i przetwarzanie danych na papierze – jedynym istniejącym wówczas nośniku danych. Próba informatyzowania struktur ukształtowanych na podstawie innego paradygmatu daje niskie efekty w porównaniu z poniesionymi kosztami. Założenie, że dokument elektroniczny ma posiadać wszystkie atrybuty dokumentu papierowego i być przetwarzany w taki sam sposób stanowi zasadniczą barierę wprowadzenia nowych technologii (ostatnio – podpis elektroniczny).

Jak stanowić prawo w XXI w.?

W Sejmie przyjmowane ustawy powinny określać wyłącznie cele podejmowanych regulacji oraz wynikające z nich prawa i obowiązki obywateli. W razie konieczności opisania procesu należy zapisać w ustawie delegację dla ministra właściwego do wydania rozporządzenia opisującego równoważne, wariantowe sposoby rozwiązań organizacyjnych opisanego procesu. W rozporządzeniu tym pokazane winny być dopuszczalne, różnorodne, współistniejące rozwiązania organizacji procesu wybierane przez podmiot administracji publicznej w zależności od stopnia rozwoju w gminie (powiecie) systemów teleinformatycznych.

Przyjmowane przez rząd rozporządzenia powinny określać ramowe sposoby realizacji zadań publicznych przez organy wykonawcze administracji publicznej (w szczególności organy samorządu terytorialnego), dopuszczając różne metody obsługi obywateli, zależnie od stopnia rozwoju infrastruktury ICT w danej jednostce. Oznacza to zerwanie z dotychczasowym rozumieniem zasady jednolitego (również w sensie technicznym) wykonywania zadań publicznych, oznaczającej w istocie – „równaj do najsłabszych”. Rozporządzenia rządowe winny zawierać także:

  • Wzory wszystkich obowiązujących formularzy, zaprojektowanych w sposób umożliwiający wykorzystywanie ich w każdej z używanych form: dokumentu papierowego, dokumentu elektronicznego i hybrydowej (do OCR-owania).
  • Standard zapisu semantycznego zbieranych danych i rejestrów, w których mają być umieszczane.
  • Zalecenia do wykorzystania w regulowanej rozporządzeniem sprawie danych z istniejących rejestrów, w tym rejestrów referencyjnych.
  • Wskazanie modelu generycznego procesu opisanego w rozporządzeniu wykonanego ze szczegółowością umożliwiającą wykorzystanie tego modelu do wykonania aplikacji wspomagającej wykonywanie procesu.

Samorząd wybiera odpowiednią dla swojego stopnia rozwoju infrastruktury teleinformatycznej formę zorganizowania struktur wykonujących dane zadanie publiczne oraz sposoby ich realizacji. Powiadamia o tym publiczność w sposób obowiązujący administrację, w tym rzecz jasna w Biuletynie Informacji Publicznej.

Obrazowo rzecz ujmując,problem przekraczania rzeki powinien być modelowo rozwiązany w sposób następujący: Sejm uchwala odpowiedzialność wspólnoty lokalnej za stworzenie obywatelowi możliwości przejścia przez rzekę, rząd w rozporządzeniu stwierdza

że dopuszczalnymi formami przeprawy są: most, tunel, prom lub dopuszczalny w okresie przejściowym bród. Samorząd odpowiedniego szczebla organizuje przeprawę, uwzględniając lokalne warunki (potrzeby i możliwości).

Należy zostawić samorządom terytorialnym swobodę wyboru sposobu realizacji zadań publicznych i systemów informatycznych wspierających realizację tych zadań. Zakazane winno być narzucanie samorządom rozwiązań „resortowych”, silnie obecne w sferze pomocy społecznej, oświaty (ca 60% budżetów samorządów), czy w pionie MSWiA (sprawy obywatelskie, kierowcy, pojazdy). Zakaz taki jest szczególnie uzasadniony, jako że ostatnio zapowiadane jest wprowadzenie kolejnej „wyspy informatycznej” – centralnej aplikacji w urzędach stanu cywilnego. A przecież zdarzenia stanu cywilnego są rejestrem referencyjnym dla wszelkich danych dotyczących obywatela!

Niestety, wrogiem tak pomyślanej modernizacji administracji będą duże firmy sektora ICT, osiągające znaczące przychody z pracy dla administracji. Przeciwdziałać będą także konsultanci od lat udzielający rad w tym zakresie. Często działają, bowiem zgodnie z radą, jaką adwokat – mentor udzielił swemu aplikantowi: „Nie jest sztuką wygrać proces w dwa tygodnie, sztuką jest żyć ze sprawy przez dziesięć lat”.

<hr>Piotr Kołodziejczyk jest sekretarzem Urzędu Miasta Poznania


TOP 200