System informatyczny ZUS po 20 latach czekają wielkie zmiany

Kompleksowy System Informatyczny ZUS obchodzi w tym roku 20-lecie istnienia. Rocznica jest o tyle znamienna, że po 20 latach obsługiwania systemu KSI przez Asseco (następca prawny Prokomu) usługę może zacząć świadczyć Comarch, który niedawno wygrał przetarg na utrzymanie systemu przez kolejne cztery lata.

KSI ZUS, powstały w 1997 r., to największy projekt informatyczny, jaki kiedykolwiek został wdrożony w Polsce i jeden z największych na świecie. Gromadzi i przetwarza ok. 300 TB danych, obsługuje 25 mln obywateli, w ciągu sekundy wykonuje 250 tys. operacji. I ciągle wzbudza emocje.

A miało być prosto…

W 1997 r. firma Prokom podpisała z ZUS „kontrakt stulecia” na informatyzację systemu ubezpieczeń społecznych. Projekt miał zautomatyzować funkcje umożliwiające naliczanie oraz wypłacanie emerytur i rent. Wartość kontraktu została oszacowana wówczas na ponad 600 mln zł, prace miały zakończyć się po sześciu latach. Informatyzacja ZUS w lepszym lub gorszym tempie postępowała, Prokom podpisywał kolejne kontrakty na realizację tego wielkiego projektu.

Zobacz również:

Na przełomie roku 2007 i 2008 rzeszowska spółka Asseco przejęła Prokom, stając się prawnym spadkobiercą kontraktu na prace przy KSI. Dwa lata później kontrakt ten wygasł, a zarząd ZUS zdecydował się na podpisanie kolejnej umowy, tym razem bez ogłaszania przetargu. Według władz Zakładu było to jedyne możliwe rozwiązanie, ponieważ to Asseco posiadała kody źródłowe systemu KSI i tylko ono mogła ten system obsłużyć. Trzy lata później, już w otwartym postępowaniu przetargowym, Asseco znów wygrało przetarg w ZUS.

KSI cały czas się zmieniał, z jednej strony ciągle dostosowując się do zmian legislacyjnych (z tego powodu w pierwszych 10 latach użytkowania systemu trzeba było wprowadzić 500 poprawek), a z drugiej strony musiał dawać odpowiedzi na bieżące potrzeby zarówno ze strony Zakładu, jak i użytkownika końcowego, czyli płatnika składek.

Twórcom KSI wydawało się w 1998 roku, że system będzie bardzo prosto zbudowany, bardziej jako system zasilania, weryfikacji, ewidencji danych, wypłaty i obsługi świadczeń i pozostałej działalności ZUS. Życie zweryfikowało te mało wymagające założenia…

Kluczowe wdrożenia w KSI ZUS

• Program Płatnik (wdrożenie aplikacji: XII 1998)

• Obsługa sprawy o naliczenie Kapitału Początkowego (wdrożenie aplikacji EP: VI 2000)

• Obsługa stanowisk informacyjnych (wdrożenie Podsystemu PI: XII 2002)

• Obsługa tytułów wykonawczych (wdrożenie aplikacji FW: IV 2003)

• Wdrożenie Systemu Ewidencji Kont i Funduszy (wdrożenie: VIII 2003)

• Manualne wprowadzanie dokumentów ubezpieczeniowych (wdrożenie aplikacji A6:VIII 2007)

• Obsługa świadczeń emerytalno-rentowych (wdrożenie aplikacji E2: VII 2008

• Wdrożenie Elektronicznej Platformy Wymiany Danych (wdrożenie: II 2010)

Dziś KSI to nie tylko system operacyjny, dziedzinowy, na którym pracuje 40 tys. użytkowników wewnętrznych, ale również system, który jest dostawcą danych dla PUE, dla szyny usług, a przez szynę dla partnerów, interesariuszy, ministerstwa.

W miarę rozwoju systemu uczył się nie tylko wykonawca, ale i ZUS, rozbudowując i modyfikując swoje wymagania względem KSI. Na przykład w 2010 r. została wprowadzona metodyka szacowania, co pozwoliło na szacowanie systemu i wszystkich zmian wprowadzanych, pozwalając w marę precyzyjnie określać koszt zmian legislacyjnych. Wprowadzono standardy produkcyjne, kompletną dokumentację projektową, w końcu też ZUS przejął prawa majątkowe do systemu i kody źródłowe od Asseco.

Nauka, jak to w życiu bywa, odbywała się też na błędach. To, czego na pewno kierownictwo ZUS nie uwzględniło podczas budowy systemu, to skala błędów, które w pierwszych miesiącach, czy nawet latach reformy emerytalnej wpływały do zakładu w postaci dokumentów ubezpieczeniowych od płatników składek. Dziś choć zmieniono procedury weryfikacji wsparte rozwiązaniami informatycznymi, Zakład wyjaśnia jeszcze błędy z 1999 r.

Czy KSI to system udany? Na pewno jest imponujący, o niespotykanej w Polsce skali. Zaliczany do dziesiątki największych na świecie systemów informatycznych KSI obsługuje równowartość połowy rocznego budżetu Polski i rokrocznie przelicza 190 mld zł składek, przetwarzając w tym czasie ok. 900 mln dokumentów.

Jedna z ogólnopolskich gazet przy każdej okazji przypomina, że system kosztował podatników przez 20 lat 3 mld zł, czyli trzy razy tyle, ile wysłanie na Marsa sondy Pathfinder. To zawrotna suma, ale dotyczy 20 lat i obejmuje zarówno koszty budowy systemu, jak i mniej więcej 1 mld zł wydany na zakupy całej koniecznej infrastruktury sprzętowej. Dzieląc wydatki na lata i miesiące, kwota ta nie robi już takiego wrażenia, zwłaszcza gdy po drugiej stronie postawi się skalę samego KSI oraz społecznych potrzeb, jakie zaspokaja. Można się spierać, czy system dałoby się zrobić taniej, szybciej, lepiej. Faktem jest, że KSI, stale ad hoc dostosowywany do niekończących się zmian przepisów, nigdy nie zawiódł, a renciści i emeryci na czas dostawali pieniądze.

Rolowanie wydatków

Dwudziestolecie systemu zbiegło się z sensacyjną informacją, że po raz pierwszy od czasu budowy systemu jego utrzymaniem może zająć się ktoś inny niż Asseco, a wcześniej Prokom.14 listopada 2017 r. ZUS oficjalnie ogłosił wyniki przetargu na usługi utrzymaniowe Kompletnego Systemu Informatycznego na kolejne cztery lata. Po raz pierwszy w historii, jak zaznaczyła prezes Zakładu prof. Gertruda Uścińska, pojawił się więcej niż jeden oferent. Do największego przetargu w administracji publicznej w ostatnich latach ostatecznie wystartowały: Atos, Comarch i Asseco (konsorcjum HP nie złożyło oferty cenowej). Atos złożył ofertę na 430,607 mln zł, Asseco Poland na 373,996 mln zł), najmniejszą wycenę zaproponował Comarch, 242,03 mln zł, przy założonym przez ZUS i upublicznionym budżecie w wysokości 373,998 mln zł. Poprzedni kontrakt, na utrzymanie KSI przez Asseco Poland w latach 2013–2017, opiewał na kwotę 595 mln zł brutto.

Co to oznacza? ZUS od jakiegoś czasu zajął się optymalizacja kosztową. Gertruda Uścińska zaznaczyła, że obejmując w 2016 r. fotel prezesa, zastała w Zakładzie źle prowadzone postępowania przetargowe, słaby serwis, a w wielu zamówieniach wyraźnie widać było uleganie presji usługodawców, co świadczyło, że dla rynku ZUS nie był prawdziwym partnerem. Zaproponowane działania naprawcze doprowadziły do zmiany modelu zakupowego i opiniowania zamówień publicznych przez niezależnych, zewnętrznych ekspertów. Dzięki temu ZUS udało się optymalizować koszty i wyjść z niektórych kontraktów (np. w sierpniu 2016 r. z umowy z IBM na dostawę nowych mainframe’ów).

Dziś KSI to nie tylko system operacyjny, dziedzinowy, na którym pracuje 40 tys. użytkowników wewnętrznych, ale również system, który jest dostawcą danych dla PUE, dla szyny usług, a przez szynę dla partnerów, interesariuszy, dla ministerstwa.

Optymalizacja kosztów stała się priorytetem nowego zarządu. Objęły również umowę utrzymaniową na obsługę KSI, którą realizował Asseco. W październiku 2016 r. strony podpisały aneks do tej umowy, obniżający o 10% większość cen jednostkowych.

„Kiedy rozpoczęłam porządkowanie pionu informatycznego, przedstawiono mi informację, że kolejna umowa utrzymaniowa będzie na ok. 800 mln. Potem miało to być niecałe 600 mln, a dziś okazuje się, że wszystkie podjęte działania doprowadziły do tego, że budżet nowej umowy będzie poniżej 300 mln” – zakomunikowała prezes ZUS podczas spotkania z mediami.

Ogłoszenie wyników przetargu podczas konferencji ZUS. Fot. T. Bitner

Ogłoszenie wyników przetargu podczas konferencji ZUS. Fot. T. Bitner

Priorytety przetargowe

Komisja oceniała zgłoszenia przetargowe według kryterium: 60% – cena, 30% – jakość wykonania zadań, 10% – koncepcja przejęcia systemu utrzymania.

Comarch otrzymał 60 punktów za cenę, 12 za jakość i 10 za koncepcję. Asseco – 38 za cenę, 30 za jakość zadań, 10 za koncepcję. Oferta firmy Atos została odrzucona z uwagi na nieuznanie przez komisję przetargową wyjaśnień jako wystarczających w procesie badania rażąco niskiej ceny (poniżej budżetu z chwili ogłaszania przetargu – 600 mln zł). Artykuł 90 Prawo zamówień publicznych ust. 3 mówi bowiem o dwóch przypadkach odrzucenia oferty: z uwagi na rażąco niską cenę, ale również powinno się odrzucić ofertę w sytuacji, gdy wyjaśnienia rażąco niskiej ceny są dla zamawiającego niesatysfakcjonujące. I to spotkało Atosa.

Matematyka jest nieubłagana – oferta Comarchu po prostu była tańsza, co w polityce optymalizacji kosztowej ZUS miało, jak widać, priorytetowe znaczenie.

KSI dalej będzie obsługiwany przez polską firmę, co podkreślił na Gali XX-lecia KSI ZUS prezes Asseco Poland, Adam Góral. Jak zauważył, bez względu na to, jakie będą zmiany, KSI ZUS został wybudowany przez Polaków i to polski system.

Formalności i wyzwania

Czy wygrana przetargowa oznacza, że po dwóch dekadach kończy się hegemonia Asseco w pracach przy KSI?

Teoretycznie tak. Comarch będzie miał maksymalnie 12 miesięcy od momentu podpisania umowy na faktyczne rozpoczęcie realizacji zadań. „Zanim to nastąpi, Comarch jest zobowiązany złożyć pisemną koncepcję przejęcia utrzymania, w jaki sposób wyobraża sobie ten proces, która będzie podlegać uzgodnieniom z zamawiającym. Musi tu być zgodność co do racjonalności wartości bezpieczeństwa procesów. Kolejny etap to podpisanie protokołu przejęcia, który zaświadcza o świadomości i odpowiedzialności wynikającej z przejęcia systemów. Wówczas nastąpi formalne i faktyczne przejęcie systemów” – wyjaśniał Krzysztof Dyki, członek zarządu ds. IT ZUS.

Co ważne, do czasu formalnego przejęcia systemów wykonawca będzie realizował cały proces bezpłatnie. Im dłużej więc Comarch będzie potrzebował czasu na nauczenie się systemu i wypracowanie modelu pracy utrzymaniowej, tym później zacznie zarabiać.

Na realne rozpoczęcie świadczenia usługi utrzymaniowej przez Comarch trzeba jeszcze jednak poczekać.

Dlaczego? Po pierwsze – każdemu z biorących udział w przetargu wykonawców przysługuje wykorzystanie instrumentów ochrony prawnej. Asseco już zapowiedziało odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej. Dodatkowo uczestnikom przetargu przysługuje również skorzystanie ze ścieżki procesowej na gruncie cywilnoprawnym przed sądem okr(sąd okręgowy).

W optymistycznym scenariuszu, zakładając standardowy proces procedowania i odwołań przez KIO, ewentualnie sądem okręgowym, ZUS przewiduje, że podpisanie umowy może nastąpić w styczniu 2018. „Na dzień dzisiejszy, jeśli nie będzie żadnych <<egzotycznych>> ruchów ze strony wykonawców, to jest możliwe podpisanie umowy w styczniu. Natomiast jako osoba z pewnym doświadczeniem procesowym potrafię sobie wyobrazić strategię naszych wykonawców, która uniemożliwi podpisanie umowy w tym czasie” – przyznał po ogłoszeniu wyniku przetargu Krzysztof Dyki, ostrożnie przesuwając datę podpisania umowy o dwa miesiące.

Firmy listy piszą…

Obecna umowa Asseco kończy się w czerwcu 2018. Zakładając, że w styczniu czy nawet marcu 2018 Comarch dopełni wszelkich wymaganych formalności i nastąpi podpisanie umowy utrzymaniowej, nowemu wykonawcy nie uda się zapewne do czerwca (tj. do końca umowy Asseco-ZUS) opanować system na tyle, by zacząć faktyczne świadczenie usług utrzymaniowych. Co wówczas? Receptą ZUS ma być podpisany z Asseco list intencyjny, który ma uregulować jednocześnie dwa trudne momenty przejęcie KSI.

Po pierwsze, wykorzystanie środków przez Asseco z obecnej umowy wskazuje, że wyczerpią się one już w lutym lub marcu 2018 r. List przewiduje wydłużenie okresu konsultacji i wsparcia dla nowego wykonawcy w wymiarze 100 roboczych dni do czerwca 2018 r., bez względu na to, czy wystarczy budżetu. Na taką okoliczność ZUS zamroził środki w wysokości 400 tys. zł, pozwalające zapewnić do czerwca wsparcie aktualnego wykonawcy.

List dotyczy także wspomnianej luki między czerwcem 2018 a dniem faktycznego przejęcia systemu KSI przez Comarch. „Prawdopodobieństwo takiej luki jest wysokie. To sytuacja, w której będziemy musieli zawrzeć kolejną umowę z Asseco, bo nie ma innego wariantu. Tylko oni mogą zapewnić płynne wsparcie KSI” – potwierdził Krzysztof Dyki. „To również jest elementem listu intencyjnego Asseco. Tam zdefiniowaliśmy warunki biznesowe zawarcia takiej umowy. Są one o 10 proc. tańsze niż obecnie świadczone usługi. To jest najlepsza oferta Asseco od początku świadczenia usług. Asseco okazało się profesjonalnym partnerem, udowodniło, na czym polega strategiczne partnerstwo, obniżając ofertę, przychylając się do naszej prośby, że jeśli ZUS będzie w tej potrzebie to zachowa się jak strategiczny partner” – dodał wiceprezes ZUS.

Ciało, które zabezpiecza

Obserwatorzy rynku wskazują na jeszcze jeden ciekawy aspekt przejęcia systemu Zakładu – współpraca między Asseco i Comarchem. Przypomnijmy, że okres przejmowania (do czasu podpisania protokołu) będzie uczeniem się i nabywaniem przez nowego wykonawcę kompetencji niezbędnych do świadczenia usługi utrzymania KSI. Ktoś od kogoś będzie przejmował kompetencje – i tu ZUS liczy się problemami natury merytorycznej, wynikającymi z naturalnego konfliktu dwóch uczestników obrotu gospodarczego. Według Zakładu jedynym zaadresowaniem tego ryzyka będzie ściągniecie na ten gorący czas najlepszych specjalistów, którzy będą tworzyć ciało inżyniera kontraktu. „Przewidujemy też sytuację, że nowy wykonawca może sobie nie poradzić z pewnymi aspektami systemu i stwierdzić w pewnym momencie, że nie da rady. Trudność może mieć wiele wymiarów – natury biznesowej, finansowej, merytorycznej. Z tymi ryzykami się liczymy. Mamy powołanych już pierwszych ekspertów, którzy tworzą ciało inżyniera kontraktu, zabezpieczającego grunt przejmowania systemu, spotkania się dwóch konkurencyjnych podmiotów, którzy mają naturalny konflikt interesów. Nie będzie w interesie Asseco ponadprzeciętne wspomaganie nowego wykonawcy, a w interesie nowego będzie jak najszybsze zadeklarowanie gotowości do przejęcia tego systemu” – wyjaśniał Krzysztof Dyki.

Powołane ciało inżyniera kontraktu w momencie zakładanego scenariusza, że to Comarch ostatecznie prawomocnie przejmie usługę utrzymania i zacznie ją świadczyć, nadal będzie wspierać wykonawcę i minimalizować ryzyka.

Polski system

Od ogłoszenia wyników przetargu do faktycznego przejęcia usług utrzymaniowych Kompletnego Systemu Informatycznego upłyną najprawdopodobniej długie miesiące. To więcej niż pewne, że czeka nas śledzenie procedur odwoławczych w KIO, być może sprawy w sądzie okręgowym, a przede wszystkim proces dogadywania się dwóch polskich gigantów informatycznych przy przekazywaniu systemu.

KSI, niezależnie od wyniku obecnych działań, dalej będzie obsługiwany przez polską firmę, co podkreślił na Gali XX-lecia KSI ZUS prezes Asseco Poland, Adam Góral. Jak zauważył, bez względu na to, jakie będą zmiany – czy pójdą w lepszym czy gorszym kierunku – cieszy się, że KSI ZUS został wybudowany przez Polaków i to polski system.

Podczas wystąpienia Adama Górala na Gali padło jeszcze jedno ciekawe zapewnienie: prezes Asseco Poland zapowiedział, że jego firma będzie nadal startować we wszystkich przetargach ogłaszanych przez ZUS.