Pod lupą NIK

Przy informatyzacji sektora publicznego afera goni aferę... podobno. Jaka jest prawda? W ciągu ostatnich sześciu lat Najwyższa Izba Kontroli skierowała do prokuratury zaledwie dziewięć spraw z zakresu informatyki. Tylko jedna z nich trafiła do sądu.

Przy informatyzacji sektora publicznego afera goni aferę... podobno. Jaka jest prawda? W ciągu ostatnich sześciu lat Najwyższa Izba Kontroli skierowała do prokuratury zaledwie dziewięć spraw z zakresu informatyki. Tylko jedna z nich trafiła do sądu.

Sprawozdanie z działalności Najwyższej Izby Kontroli za 2005 r. wskazuje, że "na sposobie funkcjonowania państwa i wypełniania jego funkcji w znacznej mierze zaważyła niewydolność infrastruktury technicznej - głównie transportowej i informatycznej". Pozostawmy w spokoju drogi, skupmy się na IT. Co tak martwi kontrolerów NIK?

Przede wszystkim niezadowalający postęp w informatyzacji resortu finansów. Zdaniem Izby w ciągu 12 lat udało się stworzyć zaledwie podstawy systemu do obsługi tego resortu. Kolejnym problemem jest Kompleksowy System Informatyczny w ZUS, mający stanowić podstawę reformy ubezpieczeń społecznych - tworzony od wielu lat z miernym efektem. Izba nie raczyła zauważyć, że Komisja Europejska stawia za wzór KSI ZUS wszystkim państwom Unii Europejskiej. Równie źle ma być z systemami informatycznymi obsługującymi policję, urzędy pracy, jednostki pomocy społecznej, programy SAPARD i IACS.

"Każdego roku lista nieudanych przedsięwzięć wydłuża się o nowe pozycje - w 2005 r. był to nieuruchomiony w terminie Informatyczny System Harmonogramowania, Rejestracji i Monitorowania Pomocy dla Przedsiębiorców, niezapewniający uzyskania rzetelnych danych o cudzoziemcach System Informatyczny Pobyt, niedziałający System Informatyczny Monitoringu i Kontroli Finansowej, który miał wspierać proces wdrażania unijnych funduszy strukturalnych, niefunkcjonalne i nie w pełni przydatne systemy IT w administracji celnej. Dał też się odczuć brak informatycznego systemu monitorowania rent strukturalnych dla rolników, a także brak terminali komputerowych umożliwiających komendom i komisariatom policji bezpośredni dostęp do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców" - czytamy w sprawozdaniu. Gdzie są winni, kim zajął się prokurator i kto trafił za te "afery" pod sąd?

Nadgorliwość jest gorsza od...

Informacje o wynikach kontroli NIK w 2005 r. wg działów administracji rządowej

Informacje o wynikach kontroli NIK w 2005 r. wg działów administracji rządowej

Zapytaliśmy Najwyższą Izbę Kontroli o sprawy, które Izba przekazała Prokuraturze. "Od 2000 r. do dzisiaj takich spraw było dziewięć" - mówi Maciej Berek, wicedyrektor Departamentu Prawnego i Orzecznictwa Kontrolnego NIK. Są wśród nich sprawy na pierwszy rzut oka poważne, jak kontrola ZUS, Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale również takie urzędnicze niedociągnięcia jak w Ministerstwie Sprawiedliwości, które prowadziło przez 2005 r. ewidencję finansowo-księgową Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej za pomocą arkusza kalkulacyjnego Microsoft Excel. Zdaniem kontrolerów ten sposób "pozwalał na modyfikację zapisów i poprawianie błędów bez uwidocznienia faktu dokonania zmian" i tym samym nie spełniał wymogu prowadzenia ksiąg rachunkowych.

Okazuje się, że jeśli nawet kontroler jest świadom błahostki uchybienia, musi ją odnotować w raporcie z kontroli. Tego wymaga ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli, która nie pozostawia żadnego pola manewru. W rezultacie NIK musi skupić się także na drobiazgach, niezależnie od generaliów. Maciej Berek zwraca jednak uwagę na nieznany szerzej opinii publicznej aspekt działalności Najwyższej Izby Kontroli - wnioski o zmianę prawa, tzw. wnioski de lege ferenda, kierowane pod adresem ustawodawcy, których intencją jest zmiana złego prawa lub usunięcie z niego luk sprzyjających korupcji. Jest ich całkiem sporo, ale jakoś są marginalizowane w relacjach prasowych. Media zaś interesują wyłącznie afery.

Takiemu spojrzeniu na świat sprzyjają określenia używane w informacjach o wynikach kontroli: "powstanie szkody majątkowej w wielkich rozmiarach", "rażące naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych", "wypłacenie wynagrodzenia w wysokości określonej w umowach oraz nieposiadanie świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego przez wymienioną firmę - może wskazywać na występowanie mechanizmów korupcjogennych przy wyborze tej firmy przez ministerstwo". Nic dziwnego, że w chwili upublicznienia wyników kontroli powstaje wielki szum medialny. Kolejna wykryta "afera" żyje w prasie dzień, dwa, aby za chwilę ustąpić miejsce następnej. Potem dziennikarze już się nie interesują, jakie zdanie w tej sprawie ma prokuratura.

Umorzono śledztwo

Informacje o wynikach kontroli NIK w 2005 r. wg działów administracji rządowej

Informacje o wynikach kontroli NIK w 2005 r. wg działów administracji rządowej

Gdy sprawa trafia do prokuratury, po jakimś czasie okazuje się, że "Prokuratura Rejonowa Warszawa Śródmieście postanowieniem z dnia... sygn. akt... umorzyła dochodzenie" albo "postanowieniem Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście z dnia... sygn. akt... odmówiono wszczęcia śledztwa". Przypomnijmy, na dziewięć spraw dotyczących IT w ciągu sześciu lat, tylko jedną prokuratura przekazała do sądu. Czego dotyczyła?

"W dniu 13 maja 2004 r. Departament Administracji Publicznej Najwyższej Izby Kontroli powiadomił Prokuraturę Rejonową Warszawa Śródmieście o nieprawidłowościach ujawnionych w toku kontroli Urzędu Służby Cywilnej, wskazując na zaistnienie przestępstw określonych w art. 77 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości i art. 60 § 1 kks. Zawiadomieniem objęto jedną osobę, głównego księgowego, który nie zatwierdzając wprowadzonych do systemu księgowych danych, dopuścił do ewidencjonowania ich wyłącznie w tzw. buforze tego systemu i tym samym do nieprowadzenia ksiąg rachunkowych tego Urzędu za 2003 r. Prokuratura Rejonowa Warszawa Śródmieście w dniu 28 lipca 2004 r. sygn. akt 3 Ds. 330/04/II przesłała do Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia akt oskarżenia".

Ktokolwiek nam teraz powie, że projekty informatyczne to jedna wielka afera, z radością udostępnimy mu pismo z Najwyższej Izby Kontroli. A może układ jest tak głęboko zakonspirowany, że jeszcze będziemy go szukać latami? Co o tym myślą urzędnicy, którzy siłą rzeczy muszą być przygotowani na kontrolę NIK? Skoro więc sprawy, które skierowano do prokuratury, zostały umorzone, wytropione z takim mozołem nadużycia nie mają finału. Czy to nadgorliwość kontrolerów, czy niewłaściwe procedury, czy może sprawie "ukręcono łeb" w tzw. organie?

Jeśli jakakolwiek sprawa jest bardziej skomplikowana, np. rozpisanie przetargu, zawieranie umowy, upoważnienia do czynności, odbioru prac itp. NIK pojawia się jako ten, który może się czepiać o podstawę prawną, niespełnienie przepisów i regulaminów, niezachowanie nawet najmniejszych elementów procedur czy zwyczajów urzędniczych. Można w skrócie powiedzieć, że gdy urzędnicy uznają, iż jeśli kontrolerzy NIK się nie przyczepią, to ewentualnie można zrobić to co się planuje. Takie myślenie paraliżuje szczególnie nieszablonowe i nietypowe przedsięwzięcia, do których bez wątpienia należą projekty informatyczne. Nie wszystko da się przecież opisać procedurami i przepisami - musi pozostać miejsce na inwencję, jednak w ramach przepisów.

Innowacyjność wbrew przepisom

Zdaniem naszych rozmówców z administracji publicznej, działania administracji należy podzielić na dwie grupy. Pierwsza to działalność typowa i rutynowa, dla której można stosować jednoznaczne kryteria oceny, a także kontroli. Druga to wszelkie działania innowacyjne i modernizacyjne, gdzie "stąpa się po kruchym lodzie", ale nie można się zbytnio oglądać za siebie i stać w miejscu, ponieważ lód może się załamać. Często trzeba zmieniać prawo lub wewnętrzne przepisy, ale nie zawsze wcześniej to można przewidzieć. Wtedy strach przed NIK paraliżuje i trudno o odważne decyzje.

Kolejny problem to szeroko pojęte planowanie. Nie bardzo potrafimy planować zadania niezależnie od perspektywy czasowej. Przykładem jest budżet, gdzie na etapie planowania - co roku latem i jesienią - określa się wartości z nadmiarem mając świadomość, iż budżet zostanie obcięty, tylko nie wiadomo o ile. Później następuje jego realizacja i NIK to również bada. Niewiele w tym jest logiki i racjonalności. Niewykonanie "absurdalnego" budżetu lub jego przekroczenie skutkuje negatywnymi konsekwencjami. NIK ma w tym też udział. Największy jednak problem, który chyba mało kto dostrzega, to aby wyniki kontroli (także NIK) wpływały na usprawnienia i optymalizację pracy administracji. NIK mając własną metodologię mógłby proponować pewne rozwiązania systemowe i standaryzujące, które mogłyby być stosowane w praktyce lub wskazywane jako zalecane wzorce.

Niemal na wszystkich szczeblach brak stosowania w zakresie informatyki standardów (np. metodologii PRINCE2). Według urzędników, NIK ma najczęściej znaleźć haki i kwity, bo kontrolerzy też się muszą wykazać. Toteż, aby "wilk był syty i owca cała" zostawia się stosunkowo drobne nieprawidłowości lub niedopatrzenia, które nikomu nie robią krzywdy, a znajdą się w zaleceniach pokontrolnych. Jak kontrolerzy nic nie znajdą, to zaczną gruntownie szukać - wtedy mogą znaleźć coś większego.

Nierzadko wytyka się braki w przychodach budżetu na groszowe kwoty, gdy korespondencja kosztowałaby (listy polecone, zwrotne potwierdzenia odbioru) znacznie więcej. Urząd dla świętego spokoju prowadzi korespondencję, aby NIK nie wykazał uszczuplenia przychodów Skarbu Państwa. Nie jest praktycznie przez nikogo badana efektywność planowanych wydatków. Jeśli mieści się w budżecie, to znaczy, że wcześniej dokonano analizy zasadności i celowości, więc badane jest tylko formalne wykonanie. Aż się prosi, aby mierzyć wskaźniki efektywności. Czy to szybko się zmieni, gdy wdrożony będzie budżet zadaniowy przez minister Teresę Lubińską? Problemem pozostaje liczba możliwych kontroli. Jest ich już co najmniej kilka (kontrola szefa lub szefowej, kontrola wewnętrzna, audyt wewnętrzny, ISO, NIK, RIO itp.). W większych instytucjach (ministerstwa, urzędy) kontrolerzy mają wydzielone pokoje, które są ciągle zajęte.

Afera z MEN

Jak pisaliśmy przed tygodniem, Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN) unieważniło długo oczekiwany przetarg na 4859 pracowni komputerowych do szkół szacowany na ponad 230 mln zł. Przyczyna? Jak zwykle niedookreślona, choć chyba w głównej mierze wynikająca ze strachu z powodu bliskiego terminu upublicznienia raportu NIK o kontroli ubiegłorocznych postępowań w MEN. Wynika z niej, że urzędnicy - łącznie z ówczesnym ministrem - świadomie zgadzali się na zapłacenie faktur wystawionych przez firmy IT pod koniec 2005 r., chociaż nie wszędzie one rozstawiły komputery, byle nie stracić unijnych pieniędzy. Teraz sytuacja może się powtórzyć, gdyż - jeśli nawet nowy przetarg zostanie ogłoszony na dniach - nie ma szans, aby pracownie zaczęły działać jeszcze w tym roku. Terminowe wykorzystanie środków z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 jest jednym z jego warunków sine qua non.

Gdy usłyszymy w mediach o tej "aferze", pokiwajmy ze zrozumieniem głową. Przecież Najwyższa Izba Kontroli nie skieruje wniosku do prokuratury o wszczęcie postępowania przeciwko ministrowi Romanowi Giertychowi za to, że bał się rozpisać nowy przetarg. Czasami ma się wrażenie, że NIK nieprzemyślanymi opiniami więcej szkodzi państwu niż mu pomaga. Przynajmniej w zakresie IT.

Algorytm przeprowadzania kontroli systemów usług informatycznych

W listopadzie 2005 r. na spotkaniu podgrupy Grupy roboczej EUROSAI ds. informatyki Najwyższa Izba Kontroli zaprezentowała - opracowany przez grupę kontrolerów i informatyków z NIK - projekt algorytmu "Wspólne ramy kontroli administracji elektronicznej". Został on rekomendowany jako wzorcowe podejście do kontroli usług informatycznych. Ustalono zakres i podział zadań przy opracowaniu ostatecznej wersji algorytmu. Zaakceptowano również harmonogram jego konsultacji i prezentacji na forum grupy. Przyjęto, że Izba opracuje prezentację przybliżającą tematykę i metodykę kontroli administracji elektronicznej, wprowadzi uzgodnione zmiany opisów i zadba o stronę graficzną algorytmu (zostanie on udostępniony członkom podgrupy do dalszych konsultacji na stronach internetowych administrowanych przez NIK).

Źródło: Sprawozdanie z działalności NIK za rok 2005


TOP 200