Od wejścia do wyjścia

Najwyższa pora, by odejść w administracji publicznej od myślenia procedurami na rzecz myślenia procesami. To pozwoli na sprawniejsze zarządzanie państwem i lepszą obsługę obywateli, a także przyczyni się do efektywniejszego wykorzystania technik informacyjnych.

Najwyższa pora, by odejść w administracji publicznej od myślenia procedurami na rzecz myślenia procesami. To pozwoli na sprawniejsze zarządzanie państwem i lepszą obsługę obywateli, a także przyczyni się do efektywniejszego wykorzystania technik informacyjnych.

Wiele urzędów administracji publicznej chwali się, że ma na swoich stronach internetowych dokładnie opisane procedury załatwiania poszczególnych spraw leżących w ich gestii. Z opisów tych możemy się dowiedzieć, jakie wnioski i formularze są stosowane do zgłoszenia sprawy oraz jakie dokumenty i załączniki są wymagane do jej rozpatrzenia. Obywatel może się także dowiedzieć, w jakim wydziale, czy wręcz w którym pokoju, może złożyć podanie oraz jaki jest ustawowy termin załatwienia jego sprawy.

Opisy procedur i trybów załatwiania spraw są zazwyczaj zamieszczane w dziale e-Urząd i traktowane, zarówno przez administrację rządową, jak i samorządową, jako podstawowy element systemu elektronicznej administracji. Czy jednak obywatelowi chodzi rzeczywiście o takie usprawnienie kontaktów z urzędem drogą elektroniczną? Czy udostępnienie procedur załatwiania spraw na stronach internetowych wnosi faktycznie nową, najbardziej oczekiwaną przez mieszkańców wartość dodaną w funkcjonowaniu administracji publicznej? Czy, paradoksalnie, taki sposób potraktowania e-administracji nie umacnia jeszcze bardziej tradycyjnych, biurokratycznych, typowych dla ery papieru mechanizmów działania sektora publicznego, wprowadzając tylko nowe, cyfrowe medium komunikowania się z urzędem?

Bez załączników

Jeżeli ktoś chce, przykładowo, uzyskać pozwolenie na budowę, musi wraz z wnioskiem dostarczyć wiele załączników, które powinien zdobyć samodzielnie - mimo że niektóre z tych dokumentów są i tak wydawane w tym samym urzędzie, który będzie rozpatrywał sprawę (np. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Mieszkaniec chcący wybudować dom znajdzie, oczywiście, na stronach internetowych urzędu dokładne informacje jak i gdzie potrzebne dokumenty uzyskać, ale nie tego w gruncie rzeczy od nowoczesnej administracji oczekuje. Chciałby przede wszystkim, aby jego sprawa była załatwiona szybko, sprawnie, skutecznie i bez zbędnego zaangażowania z jego strony.

Idealnym rozwiązaniem, którego tak naprawdę oczekują wszyscy zmuszeni do kontaktów z urzędami, byłaby sytuacja, kiedy obywatel tylko zgłasza swoją sprawę w postaci deklaracji woli (chcę wybudować dom, potrzebuję pozwolenia na budowę), a potem już odbiera decyzję (pozytywną lub negatywną). Jego kontakty z urzędem ograniczają się wyłącznie do tych dwóch przypadków, w ogóle go nie interesuje, co i jak dzieje się między tymi dwoma granicznymi punktami. Administracja sama, bez udziału obywatela zbiera potrzebne dokumenty, urzędy bezpośrednio wymieniają się między sobą stosownymi opiniami i zaświadczeniami, dokonują oceny ich wiarygodności itp. Obywatelowi dostarczany jest na koniec tylko stosowny dokument z decyzją administracyjną.

Przy użyciu nowoczesnych rozwiązań z dziedziny teleinformatyki jest to możliwe do wykonania. Takie założenia leżą, zresztą, u podstaw modelowych rozwiązań i programów dotyczących elektronicznej administracji. Dlaczego więc nie udało się osiągnąć takiego stanu rzeczy w polskich urzędach? Idea jednego okienka, która w gruncie rzeczy jest kwintesencją idei elektronicznej administracji, pozostaje wciąż w naszym kraju w sferze planów - z jednej strony oraz marzeń - z drugiej. Rozwiązania proponowane przez niektóre urzędy miejskie w zakresie rejestracji działalności gospodarczej są próbą znalezienia sposobu jej ucieleśnienia na miarę istniejących możliwości - ponieważ nie można połączyć systemów teleinformatycznych różnych instytucji, to gromadzi się w jednym miejscu urzędników z tychże instytucji, którzy przekazują sobie sprawę z biurka na biurko. Czy takie rozwiązanie jest, jednak, w pełni efektywne i skuteczne?

Idea jednego okienka nie może być w naszym kraju zrealizowana m.in. z powodu resortowego podziału naszej administracji i związanego z tym nierozerwalnie proceduralnego podejścia do załatwiania spraw w urzędach. Resortowość objawia się nie tylko w postaci ścisłego rozdziału obszarów działania poszczególnych ministerstw i instytucji centralnych, lecz także w pionowej strukturze podziału kompetencji w poszczególnych urzędach (działające niezależnie od siebie działy, departamenty itd.). Jednym ze sposobów przełamania tych barier i zrobienia kroku w stronę rzeczywistej, naprawdę oczekiwanej przez obywateli e-administracji jest odejście od ujęcia proceduralnego w stronę myślenia procesami. Zarządzanie procesami nie jest panaceum na wszelkie bolączki trapiące naszą administrację, ale może być jedną z metod skutecznego zaradzenia im w wielu obszarach funkcjonowania urzędów i instytucji publicznych.

We wzajemnym powiązaniu

Nie ma jednej, powszechnie obowiązującej i bez zastrzeżeń przez wszystkich akceptowanej definicji procesu. Generalnie, chodzi o to, że ujęcie procesowe dotyczy działań nastawionych na efekty, zorganizowanych wokół wyników, a nie zadań. Procedura, natomiast, to nic innego jak instrukcja wykonania krok po kroku określonego zadania, bez wnikania w jego efektywność i sensowność. Oczywiście, w pewnych wypadkach procedura może być również procesem, ale wymaga to innego niż mechaniczne, biurokratyczne podejście do jej wykonania.

Zgodnie z normą PN-EN ISO 9000, procesem jest zestaw, ciąg wzajemnie ze sobą powiązanych lub wzajemnie na siebie wpływających działań, które przekształcają wejścia w wyjścia. Procesy mogą mieć charakter fizyczny, widzialny (np. przy taśmie produkcyjnej) lub być niewidoczne dla obserwatora (np. związane z przetwarzaniem informacji). Wynikiem procesu jest wyrób, a organizacja lub osoba, która otrzymuje wyrób, to klient. Klient może być wewnętrzny lub zewnętrzny, a wyjścia jednych procesów mogą być wejściami dla innych. Każdy proces może składać się też z innych, mniejszych procesów - pod warunkiem, że taki podział służy zapewnieniu większej satysfakcji klientowi. Generalnie, jednak, klienta interesuje finalny efekt, a więc rozczłonkowywanie dużych procesów na drobniejsze (procedury) nie leży w jego interesie.

Procesowe podejście do organizacji działań w firmie bądź instytucji charakteryzuje się, generalnie, nastawieniem na klienta. Dostarczany mu wyrób (produkt lub usługa) musi spełniać jego oczekiwania i zaspokajać jego potrzeby. Wszystko co się robi, powinno być temu podporządkowane. Według Michaela Hammera, proces to zorganizowana sekwencja wzajemnie powiązanych czynności, które powinny być wykonane w celu dostarczenia wyniku, będącego konkretną wartością dla klienta.

Wprowadzenie zarządzania procesami w administracji publicznej nie jest rzeczą łatwą i prostą, gdyż procesy przebiegają zazwyczaj w poprzek przyjętych tradycyjnie w urzędach podziałów kompetencyjnych i organizacyjnych, a więc z pominięciem oficjalnej hierarchii zarządzania wyznaczanej przez stosowaną od lat strukturę wydziałów i departamentów. W podejściu procesowym kluczową rolę odgrywa nie kierownik jednostki organizacyjnej, lecz tzw. właściciel procesu, czyli pracownik (nawet szeregowy), który odpowiada za cały przebieg procesu, bez względu na miejsce wykonywania poszczególnych czynności. Właściciel procesu zarządza zespołem, w skład którego wchodzą ludzie zatrudnieni w różnych działach. Taka sytuacja, jak wiadomo, nie jest łatwa do przyjęcia i zaakceptowania przez wielu szefów działów, szczególnie w urzędach, które w tradycyjnym rozumieniu nastawione są na mocno sformalizowane działania.

Podejście procesowe może, jednak, przynieść administracji publicznej wiele korzyści i pozytywnych efektów. Oprócz wspomnianego już usprawnienia obsługi obywateli, może przyczynić się także do efektywniejszego, bardziej racjonalnego wykorzystania posiadanych lub planowanych zasobów IT. Opisanie przebiegów poszczególnych procesów pozwala lepiej określić rzeczywiste potrzeby i oczekiwania pod adresem rozwiązań teleinformatycznych, a także dokładniej rozpoznać korzyści związane z ich wykorzystaniem. Miejsce przygotowywanych a priori założeń pod adresem systemów informatycznych zajmuje analiza ich konkretnego zastosowania w konkretnym miejscu. Czasami może się wręcz okazać, że daną czynność lepiej jest wykonywać "ręcznie", a silniejszego wsparcia technologicznego wymagają działania w zupełnie innym miejscu, niż pierwotnie zakładano w specyfikacji wymagań dla systemu IT.

Zarządzanie procesami w sektorze publicznym będzie jednym z tematów wiodących IV Konferencji z cyklu "Państwo w mikro- i makroskali", która odbędzie się w dniach 27-28 lutego 2008 r. w Poznaniu.

Bez wsiadania do pociągu

Sytuację obywatela obsługiwanego przez administrację publiczną, działającą według logiki procesowej, można by porównać z sytuacją podróżnego, który chce wysłać przesyłkę pociągiem w miejsce, do którego się za kilka dni wybiera, np. samolotem czy samochodem. Pojawia się na stacji kolejowej, wręcza paczkę konduktorowi, mówi, kiedy i w jakim miejscu chce ją odebrać, albo dokąd i kiedy powinna mu być dostarczona. Dodatkowo, po drodze do tej przesyłki mają być jeszcze dołączone inne paczki, a całość ma być do odbioru w jednym miejscu jako jeden pakunek.

Podróżny ma kontakt z koleją i kolejarzami tylko w dwóch sytuacjach - przy nadaniu i odbiorze swojej przesyłki. Nie interesuje go, gdzie i w jaki sposób przesyłka była przechowywana w pociągu, w jakich przedziałach i pod nadzorem jakiego pracownika kolei umieszczona, z jakiego do jakiego pociągu i na jakich stacjach przekazywana, jakimi dokładnie trasami jechały pociągi i jakie ciągnęły je lokomotywy, gdzie i w jaki sposób były dołączane do niej pozostałe paczki, czy w tych operacjach były wykorzystywane narzędzia informatyczne i jakie. Ważne jest dla niego tylko i wyłącznie to, że gdy pojawi się w umówionym miejscu po odbiór przesyłki, to będzie tam ona dla niego, po prostu, osiągalna.

Tak samo i osobie zamierzającej wybudować dom, założyć firmę, zmienić zameldowanie zależy tylko i wyłącznie na osiągnięciu finalnego efektu, założonego przez siebie celu - bez konieczności pokonywania kolejnych szczebli biurokratycznej machiny, odwiedzania różnych urzędów i instytucji, poznawania zasad funkcjonowania poszczególnych wydziałów czy departamentów, czy ich systemów obiegu dokumentów. Kiedy taki stan uda się osiągnąć w polskiej administracji? Bez niego, właściwie, nie można mówić o funkcjonowaniu elektronicznej administracji z prawdziwego zdarzenia. Wszystko inne jest tylko udającą elektroniczną administrację atrapą.