Kto trzyma rękę na PULSie?

Na taką liczbę niepowodzeń w budowaniu państwowych systemów informatycznych system obsługi urzędów pracy - PULS - jest wyjątkiem, który ma szansę działać poprawnie. Pod warunkiem że uda się ustalić, kto ma być jego beneficjantem: starostwa powiatowe, resort pracy czy też Ministerstwo Finansów?

Na taką liczbę niepowodzeń w budowaniu państwowych systemów informatycznych system obsługi urzędów pracy - PULS - jest wyjątkiem, który ma szansę działać poprawnie. Pod warunkiem że uda się ustalić, kto ma być jego beneficjantem: starostwa powiatowe, resort pracy czy też Ministerstwo Finansów?

Ilekroć przejeżdżam koło urzędu pracy przy ul. Grochowskiej w Warszawie, widzę milczących ludzi, zbitych w małe grupy, którzy z namysłem palą papierosy. Albo dopiero wyszli oni z urzędu, albo są umówieni i czekają w kolejce. Ci spod tego urzędu mają zdecydowanie większą szansę na znalezienie pracy niż mieszkańcy np. powiatu bartoszyckiego (gdzie w październiku ub.r. stopa bezrobocia wynosiła 31,5%), ponieważ w Warszawie bezrobocie jest najniższe (3,22%). Średnia krajowa to 14,1%, co w liczbach bezwzględnych oznacza, że w ewidencji bezrobotnych figuruje ponad 2,5 mln osób. Niestety, urzędy pracy mogły im przedstawić niecałe 58 tys. ofert. A prawie 80% zarejestrowanych bezrobotnych straciło już prawo do zasiłku.

Z punktu widzenia bezrobotnego to, czy w urzędzie pracy działa system informatyczny, czy funkcjonuje papierowe archiwum, nie ma większego znaczenia. Ważne, żeby on otrzymał pomoc. W statystykach zostanie odnotowane, że zasiłek lub dopłatę do szkolenia otrzymała jeszcze jedna osoba. A liczbą takich osób w skali powiatu, województwa i kraju, zainteresują się politycy. Ale i dla nich jest obojętne, czy urzędnicy rejestrują bezrobotnych na papierze czy w komputerze. Ważny jest rezultat. Gdy jednak poniewczasie dowiedzą się, że na projekty informatyczne w urzędach pracy i ośrodkach pomocy społecznej wydano ponad 187,5 mln zł, gdy starostowie podniosą larum, iż nie mają pieniędzy na utrzymanie i modernizację sprzętu i oprogramowania, gdy znacząco wzrośnie stopa bezrobocia, szybko pojawią się kłopotliwe pytania. Jaki był cel tworzenia zintegrowanego systemu informatycznego dla urzędów pracy? Komu ma służyć? Czy poprawiła się obsługa bezrobotnych?

Choroby krążenia

System PULS powstał w ramach projektu ALSO (Automation of the Labor and Social Welfare Organization), finansowanego z pożyczki Banku Światowego. Na naszych łamach opisywaliśmy od początku (1992 r.) pogmatwane i dramatyczne losy projektu, który dwukrotnie zaczynano od podstaw. Najpierw "polegli" Holendrzy z Coopers & Lybrand. Ich wizja zinformatyzowania urzędów pracy okazała się za ambitna, m.in. postulowali w 1993 r. wymianę ofert pracy w sieci rozległej, bo nie uwzględnili, że z braku tanich mieszkań w Polsce nie ma zwyczaju szukania pracy poza rodzinną miejscowością. Jako drugi w 1995 r. przystąpił do pracy zespół kierowany przez Gustawa Pietrzyka, któremu udało się doprowadzić projekt do fazy wdrożeń w urzędach, pomimo rezygnacji z usług jednego z dwóch dostawców oprogramowania, firmy Andersen Consulting. Aplikacje PULS (w skład systemu wchodzi ok. 20 modułów, w tym: pośrednictwo pracy, szkolenia i poradnictwo zawodowe oraz prace interwencyjne, roboty publiczne i refundacje) stworzył ostatecznie ComputerLand po przejęciu firmy CSBI. Nie przeszkodziło to Bankowi Światowemu uznać projekt ALSO za najbardziej udany. Piotr Kołodziejczyk, podsekretarz stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej (MPiPS), jest bardziej oszczędny w słowach. Ma historycznie dużo zastrzeżeń do sposobu realizacji projektu, ale liczy, że PULS będzie można z pożytkiem wykorzystać. Do czego?

Gustaw Pietrzyk, gdy pod koniec 1999 r. prezentował rezultaty projektu, wyjaśniał, że celem Systemu Urzędów Pracy (SUP) jest "zwiększenie odpływu bezrobotnych do zatrudnienia poprzez efektywne sterowanie rynkiem pracy obejmujące planowanie, monitoring i ocenę podejmowanych działań". Wobec tego system PULS ma na celu poprawę efektywności funkcjonowania SUP poprzez stworzenie warunków do usprawnienia pośrednictwa pracy i wprowadzenia kontroli finansowej; zbudowanie sprawnego systemu informacyjnego działającego w ramach Systemu Urzędów Pracy oraz usprawnienie pracy urzędów. Jest jedno "ale". PULS powstawał z myślą o pracy w scentralizowanej strukturze: Rejonowe Urzędy Pracy - Wojewódzkie Urzędy Pracy - Krajowy Urząd Pracy. Przyszło zaś mu działać na szczeblu powiatów, gdzie wyłącznie od decyzji starosty zależy, czy będą pieniądze na informatykę w urzędzie pracy, zaś pojęcie SUP należy zdefiniować ponownie.

Krajowy Urząd Pracy (KUP) - chociaż wspiera się Narodową Strategią Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich 2000-2006, oficjalnym dokumentem rządowym, w którym zapisano, że PULS ma objąć wszystkie urzędy pracy do końca 2001 r. - to nie może bezpośrednio dofinansowywać samorządów, tzn. jeśli chce wspomóc urzędy poprzez zakup mocniejszych serwerów, może to zrobić jedynie w formie użyczenia. W zamian KUP oczekuje, że starostowie nakażą podległym im urzędom pracy korzystanie z PULS-u. "System ten traktujemy jako element przygotowania Polski do członkostwa w Unii Europejskiej" - mówi minister Piotr Kołodziejczyk. "Po naszej akcesji PULS stanie się częścią systemu EURES - europejskiego systemu wymiany informacji o miejscach i warunkach pracy".

To cel chwalebny, aby np. mieszkaniec powiatu świdnińskiego (woj. zachodniopomorskie, 32% bezrobotnych) dowiadywał się w swoim "sklepie z pracą" (tak niektóre urzędy nazwały punkty informacyjne z ofertami pracy) o wakatach w fabryce w Portugalii lub u francuskiego plantatora. Tyle że zanim tak się stanie, musi zostać rozstrzygnięty fundamentalny spór o rolę centrum i samorządu w zwalczaniu bezrobocia, czyli w istocie o to, skąd wziąć pieniądze na walkę z bezrobociem. Ale i tutaj informacje z PULS-u mogą się okazać wręcz niezastąpione przy zdobywaniu unijnych i krajowych gran- tów lub przy przekonywaniu rządu, że dany powiat należy potraktować ja- ko zagrożony bezrobociem struktu- ralnym (wtedy starosta może otrzymać dodatkowe środki na walkę z bezrobociem, obowiązują stosowne preferencje dla przedsiębiorców tworzących nowe miejsca pracy itp.). Minister Kołodziejczyk chciałby również wykorzystać dane z systemów PULS i POMOST - drugiego podsystemu projektu ALSO - do analizowania, ilu bezrobotnych zaczyna po utracie prawa do zasiłku korzystać z opieki urzędów pomocy społecznej.

Reforma administracyjna i decentralizacja SUP spowodowały zmianę sposobu tworzenia regionalnych i ogólnopolskich sprawozdań. Kierownicy Powiatowych Urzędów Pracy (PUP) co miesiąc przesyłają wykazy bezrobotnych do Wojewódzkich Urzędów Pracy. Te agregują dane i przekazują Głównemu Urzędowi Statystycznemu. Dopiero GUS udostępnia statystyki urzędom centralnym i administracji samorządowej. Wynika to z ustawy o statystyce publicznej, ale ten zapis jest bardzo kłopotliwy dla marszałków województw samorządowych. W ramach polityki regionalnej, za którą odpowiadają, marszałkowie powinni również zajmować się problemami rynku pracy. Nie mogąc oficjalnie domagać się statystyk z Wojewódzkich Urzędów Pracy, są zmuszeni dopasowywać swoje systemy informatyczne do formatu danych, stosowanego przez GUS. Tylko nieliczne Powiatowe Urzędy Pracy wysyłają sprawozdania również marszałkom.

Wysokie nadciśnienie

Robert Choma, wiceprezes KUP, podaje, że ok. 66% urzędów pracy (łącznie jest 373) pracuje w systemie PULS. Po 1 stycznia 2001 r. mają dołączyć kolejne. Według opinii użytkowników (patrz Skoki ciśnienia), podstawową przeszkodą w korzystaniu z systemu jest przestarzały sprzęt. Jeszcze nie była gotowa aplikacja, gdy użytkownicy zaczęli się domagać sprzętu komputerowego, i ich prośbę spełniono. Tak brzmi wersja oficjalna. Nieoficjalnie mówi się, że na zakup sprzętu nalegał też Bank Światowy, by w ten sposób została uruchomiona linia kredytowa. "Nie ma tego złego, co by na dobre nie wyszło. Przez te dwa, trzy lata pracownicy zapoznali się z techniką komputerową, oswoili się ze sposobem pracy na komputerach i teraz to procentuje" - uważa Wojciech Malkiewicz, koordynator projektu ALSO w ComputerLandzie.

Czy PULS rzeczywiście poprawia zarządzanie urzędem? Kierownicy, którzy pracują jednocześnie na starym oprogramowaniu (programy 16 firm) i w nowym systemie, siłą rzeczy chwalą programy zadomowione w urzędzie, np. oprogramowanie BEZROB radomskiej firmy Progress lub Rubicon - produkt ZETO Katowice. Aczkolwiek im więcej czasu poświęcają systemowi PULS, tym lepsze zdobywa on oceny. Niezaprzeczalnie porządkuje księgowość urzędu - dokładnie wiadomo za co i komu wypłacono pieniądze. Mówi się nawet, że urząd z wdrożonym PULS-em staje się nareszcie przejrzysty dla kontroli finansowych różnych szczebli. Robert Choma twierdzi, że moduły PULS typu back office jak kadry/płace dadzą się z powodzeniem wykorzystać bezpośrednio w starostwie. Na podstawie danych z PULS-u łatwiej też planować Ministerstwu Finansów wysokość dotacji na zasiłki i aktywne formy walki z bezrobociem. Argument ten obrazuje, kto jest tak naprawdę zainteresowany rozwojem systemu.

Zarówno strona rządowa, jak i samorządowa podkreślają, że po reformie administracyjnej nie powstała jeszcze wizja, jak w pełni wykorzystać dane z kompleksowego systemu informatycznego. Starostowie dopiero się uczą jak aktywnie działać na rynku pracy i w jaki sposób wykorzystać urzędy pracy, które de facto stały się wydziałami starostw powiatowych; ponadto pracownicy pośredniaka zarabiają mniej w stosunku do innych pracowników samorządowych. Brak pieniędzy na nowe etaty powoduje, że 50 bezrobotnych przypada na pracownika, podczas gdy np. w Norwegii (3% bezrobotnych) 20 bezrobotnymi opiekuje się jeden urzędnik. Starostowie nie są też zainteresowani wykorzystaniem jednej z najważniejszych opcji programu - wymiany ofert pracy z innymi powiatami, bo lokalnym politykom-starostom zależy najbardziej, żeby bezrobocie spadło przede wszystkim u nich.

Kierownicy urzędów pracy narzekają, że system jest nazbyt drobiazgowy i usiłuje odzwierciedlać wszystkie możliwe sytuacje na rynku pracy i w walce z bezrobociem. Z niektórych wprowadzonych danych nigdy się nie korzysta, z wielu - jak np. konto pracodawcy - bardzo rzadko. Gdy Sejm obraduje nad wprowadzeniem nowego zasiłku lub nowymi zasadami ich przyznawania, czy ktokolwiek uświadamia sobie koszty zmian w oprogramowaniu? I tutaj jest pies pogrzebany. Najwyższa Izba Kontroli, która kilkakrotnie kontrolowała projekt ALSO, nigdy nie ujawniła, jakie są skutki "twórczości" posłów i senatorów dla sprawności rządowych systemów informatycznych. W ocenie ComputerLandu każdy nowy zasiłek wymaga kilkunastu dni pracy analityków, programistów i wdrożeniowców, którzy muszą uwzględnić, w jaki sposób nowy element sys- temu współpracuje z dotychczasowymi. Aktualizacja oprogramowania komplikuje też pracę w urzędzie.

Nierówny PULS

"Istnienie Powiatowych Urzędów Pracy mija się z celem, jeśli nie będzie pieniędzy. Ręcznie sobie sterujcie rynkiem pracy z Warszawy" - te gorzkie słowa wypowiedziano w Sejmie na spotkaniu starostów i kierowników urzędów pracy pod adresem Krajowego Urzędu Pracy. "Powiatowe Urzędy Pracy służą wyłącznie płaceniu zasiłków. Nie mamy czasu zajmować się interesantami" - twierdzi Robert Kwiatkowski, kierownik PUP w Warszawie. W tej sytuacji starostowie zajęci walką o pieniądze z rządem jeszcze długo będą traktować PULS po macoszemu. Tymczasem Krajowy Urząd Pracy okopał się i odpiera ataki starostów oraz OPZZ, którzy żądają likwidacji tego centralnego urzędu, argumentując, że konieczne jest zapewnienie jednolitych parametrów obsługi bezrobotnych, a to właśnie gwarantuje PULS. MPiPS nie ingeruje w relacje między PUP a KUP. Ministerstwo Finansów chętnie korzysta z danych z PULS, lecz oficjalnie nie może nadzorować systemu w obawie o posądzenie, że traktuje walkę z bezrobociem wyłącznie w kategoriach - "ile potrzeba wypłacić kuroniówki". Kto w takim razie trzyma rękę na PULS-ie? ComputerLand. Ta giełdowa spółka traktuje PULS jako swoją najlepszą referencję, wartą zachodu, jeśli się myśli o innych dużych zamówieniach rządowych.