Jak pogrzebano projekt pl.ID

Projekt pl.ID tylko formalnie dotyczył nowego blankietu dowodu osobistego. Szanse usprawnienia pracy administracji i ułatwienia życia obywatelom pogrzebano wraz z odwołaniem przetargu.

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych 16 kwietnia br. unieważniło postępowanie przetargowe na blankiety elektronicznego dowodu osobistego. Projekt, mający uporządkować infrastrukturę najważniejszych rejestrów w państwie zakończył się niepowodzeniem. Wielka szkoda i zmarnowana kolejna szansa oraz wysiłki ostatnich ośmiu lat urzędników, informatyków administracji publicznej, firm IT. To, co pozostaje, można nazwać szczątkami świetlanego pomysłu o rejestrach referencyjnych, integracji, nowoczesnej e-administracji. Zabrakło wyobraźni, dobrych chęci, wsparcia politycznego. Projekt nie rozbił się jednak na rafach IT, ale na górze lodowej, która nazywa się "biznes", "gra interesów".

O tej górze lodowej, dryfującej na kursie projektu, było wiadomo od początku, choć zagrożenie można było uznać za tak typowe, że prawie nieistotne. W miarę postępu prac ryzyko stawało się coraz groźniejsze. Dziś jesteśmy już po zderzeniu. Projekt poszedł na dno, pozostaną niewykorzystane środki, rozczarowanie, brak nowych koncepcji realizacji.

Czy na gruzach projektu PESEL 2 mogło powstać przedsięwzięcie mające szanse realizacji?

Projekt "pl.ID - polska ID karta" należał do najważniejszych dla państwa projektów o charakterze strategicznym. Wszystko zaczęło się od projektu "Przebudowy i integracji rejestrów państwowych", który został wymiernie wsparty umową WKP_1/1.5/1/2004/14/14/26/U z 2 sierpnia 2005 r., w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Program PESEL 2 został poddany dyskusji na szerokim forum. Spotkał się także z opiniami poważnych instytucji (PTI - 2006; Instytut Sobieskiego - 2007). Opinie były krytyczne.

Program PESEL 2 musiał budzić wątpliwości co do zakresu prac, ograniczeń czasowych, a także odniesieniami do trwałości produktów. Warto przypomnieć kilka ważniejszych elementów programu:

a) planowano, że filarami nowoczesnej infrastruktury IT państwa będą trzy bazowe rejestry referencyjne: rejestr ludności, rejestr jednostek organizacyjnych i rejestr terytorialny.

b) program obejmował zadania, które wymagały przygotowania:

- standardów informacyjnych

- założeń do oprogramowania warstwy centralnej

- koncepcji infrastruktury integrującej zasoby gmin i centrali

- założeń systemu bezpieczeństwa.

Dla kompletności informacji dodajmy potrzebę kontraktowania poszczególnych produktów, wykonanie, odbiory, wdrożenie. Zadanie gigantyczne, niemożliwe do wykonania w ciągu dwóch lat.

W celu pokazania osobliwości przyjętych w roku 2006 zapisów dla programu PESEL 2 przytoczmy kilka wątków dodatkowych:

- przewidywano finansowanie programu w podstawowej części ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego; zakładano, że uzupełnieniem będzie budżet MSWiA, a także budżety gmin (!);

- zakładano, że począwszy od roku 2006 MSWiA pozyska kadry do utrzymania i rozwoju produktów projektu;

- planowano wprowadzenie własnego podpisu korporacyjnego przez MSWiA.

W 2008 r. pozostało tylko rumowisko. Przyjęte w programie założenie, że kolejnym etapem będzie wprowadzenie dowodu elektronicznego, zostało przeniesione do projektu "pl.ID - polska ID karta". Gdyby program PESEL 2 powiódł się chociaż w części, może miałoby to sens.

Katastrofa programu PESEL 2 i próba naprawienia błędów zaowocowały kontynuacją w postaci projektu pl.ID. Wypada ironicznie zrekapitulować program PESEL 2: największym ryzykiem w tym programie byłby jego sukces. Brak finansowania, brak koncepcji utrzymania, brak rozwiązań towarzyszących w infrastrukturze zawiesiłby wyniki programu w próżni.

Etap definiowania projektu "pl.ID - polska ID karta" to chaos metodologiczny i próba ucieczki do przodu przed błędami programu PESEL 2.

Chaos metodologiczny widoczny jest już we wstępie studium wykonalności, w którym czytamy, że "cel projektu to wdrożenie systemu do wydawania wielofunkcyjnego dowodu tożsamości z uwierzytelnieniem". Zaraz dalej w przewidywaniu rezultatów wskazano, że "do końca 2018 roku wydanych zostanie 27 mln nowych dowodów". Przy tak wąskim ujęciu celu i rezultatów studium wykonalności wypadałoby wyrzucić na makulaturę, a P.T. Autorów przesunąć do innych prac. W ten sposób nad projektem pl.ID zawisła klątwa dowodu osobistego. Tak sformułowany projekt otrzymał dofinansowanie ze środków europejskich. Odtąd projekt był weryfikowany tylko pod jednym kątem: czy będzie wydawany nowy dowód elektroniczny.

Jeżeli sprowadzić projekt pl.ID do dowodu elektronicznego, to uprawniony staje się pogląd, że pieniądze (140 mln zł) zostały wyrzucone w błoto. A jednak w projekcie przewidziano i wykonano wiele prac istotnych z punktu widzenia tworzenia perspektywicznej infrastruktury IT państwa. Warto wskazać m.in. na:

- wykonanie i wdrożenie aplikacji ZMOKU (Zintegrowany Moduł Obsługi Użytkownika Końcowego) zawierającej usługi w zakresie wydawania dowodu osobistego, ewidencji ludności i aktów stanu cywilnego;

- wykonanie RDO (Rejestru Dowodów Osobistych);

- dostarczenie, konfigurację i instalację urządzeń brzegowych i sieciowych w gminach;

- migrację zasobów gminnych do zbioru centralnego z weryfikacją danych;

- dostosowanie Systemu Rejestrów Państwowych (SRP) do wymagań prawa;

- realizację systemu uwierzytelniania użytkowników wraz ze środowiskiem PKI.

Z wydawaniem dowodu osobistego związane były m.in. zadania:

- określenie architektury procesu personalizacji dowodu osobistego;

- opracowanie wymagań technicznych dla warstwy graficznej dowodu;

- wybór dostawcy blankietu dowodu;

- zakup systemu personalizacji dokumentów, jego wdrożenie i integracja z istniejącą infrastrukturą.

Jak można dzisiaj spojrzeć na dokumenty projektu? Z perspektywy czasu dużo łatwiej wskazać błędy w projekcie pl.ID. Warto to zrobić, bo na błędach się uczymy:

- błędnie został sformułowany cel projektu;

- słabo została rozbudowana część projektu związana z budową przyszłościowej infrastruktury centralnej;

- projekt pominął interesariuszy, którzy muszą i powinni korzystać z infrastruktury centralnej, dobudowując własne usługi; nie byłoby błędem, gdyby wcześniej uzgodniono z najważniejszymi interesariuszami współfinansowanie usług obsługiwanych przez warstwę centralną;

- projekt wymagał modyfikacji głównie w zakresie eliminacji architektury rozproszonej (ZMOKU);

- błędne okazało się eliminowanie rynku z dostawy usług dodatkowych dla gmin.

Co miało być przedmiotem dostawy w projekcie pl.ID? Dowody osobiste czy blankiety?

Zgodnie z obiegową opinią, przedmiotem dostawy miały być dowody osobiste, podczas gdy powinno mówić się jedynie o niespersonalizowanych blankietach. Projekt nie przewidywał dostawy blankietów - nie planowano w nim środków na dostawę blankietów ani takiego zadania. Dostawa blankietu była konieczna, bo tak sformułowano cel projektu. Realizacja dostawy blankietu, a później wydawania dowodu osobistego dawała możliwość refundowania wszelkich wydatków ze środków europejskich i był to warunek "twardy".

Jeżeli mówi się o nakładach, trzeba pamiętać, że:

- żadna kwota w projekcie pl.ID nie była związana z dostawą blankietów dowodów osobistych;

- warunkiem uzyskania refundacji poniesionych wydatków ze środków europejskich było wyprodukowanie dowodu elektronicznego;

- w żadnym wariancie personalizacja dowodu nie byłaby realizowana przez podmioty zagraniczne, czy nawet zewnętrzne wobec MSW.

Jeżeli więc unieważniono postępowania na dostawę blankietów, to ze względu na sposób zdefiniowania celu projektu przekreślono możliwość refundacji poniesionych wydatków z EFRR. Nie oznacza to zmarnotrawienia nakładów, gdyż poczynione prace projektowe, dostawy i instalacje mają swoje uzasadnienie.

Cieniem na projekcie pl.ID kładzie się postępowanie na dostawę blankietów dowodów osobistych

W dyskusji związanej z dostawą blankietów pojawia się wiele uproszczeń i warto się do nich odnieść:

- Od początku było jasne, że nie ma w Polsce podmiotu zdolnego wytworzyć samodzielnie blankiet dowodu elektronicznego;

- nikt nigdy nie przedstawił wyliczenia kosztu blankietu elektronicznego. Jedynym punktem odniesienia jest zapis w tzw. ocenie skutków regulacji do ustawy o dowodach osobistych;

- wybór otwartej formuły wyłaniania dostawcy blankietu podyktowany był oczywistymi przesłankami: transparentność, społeczny nadzór, rynkowe określenie kosztu dostawy, wybór najkorzystniejszej oferty;

- warunki techniczne produktu byłyby doprecyzowane z dostawcą przy zapewnieniu bezpieczeństwa produkcji oraz możliwości technicznych i technologicznych.

Ponieważ nowy dowód elektroniczny staje się bliżej nieokreśloną przyszłością, to nadal będziemy się wyposażać w dokumenty drogie i prymitywne, a przez swój prymitywizm prowokujące do kradzieży tożsamości, zatem niebezpieczne.

Dyskusję o dowodzie elektronicznym warto uzupełnić wskazaniem jego potencjalnej (teraz już tylko tak można napisać) funkcjonalności.

Postępowanie na blankiety zostało unieważnione, stajnia Augiasza posprzątana (?), tylko miotłę trzeba było trzymać odwrotnie…

Przy regule realizacji projektów ze środków europejskich określanej "n+2" projekt można było wydłużyć do połowy roku 2015. Przy solidarnej współpracy można było dokonać weryfikacji zadań i wskaźników, włączyć "na sztywno" interesariuszy w postaci odpowiednich ministerstw tak, aby doprecyzować usługi dostępne z dowodem elektronicznym. Proste? Ponieważ stajnię wymiatano nie tym końcem miotły, to będziemy niepotrzebnie płacić oddzielnie za kolejne usługi administracji publicznej, ponownie ponosić koszty integrowania usług na dowodzie elektronicznym, przepłacać za archaiczny i niebezpieczny kawałek plastiku, jakim jest stary dowód.

Unieważnienie postępowania na dostawę blankietów było podjęte w środowisku niekompetentnym, koszty poniesiemy wszyscy. Czy kiedyś poznamy rzeczywistą przyczynę unieważnienia postępowania na blankiety dowodów elektronicznych? A może lepiej nie wiedzieć…

Dr Zbigniew Olejniczak, dyrektor Centrum Projektów Informatycznych od lipca 2010 do marca 2012. W latach 2007-2010 zatrudniony w Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich w Warszawie, m.in. jako Koordynator Pionu Realizacji Projektów. W latach 2005-2007 członek i Przewodniczący Rady Informatyzacji. W latach 1995-1998 uczestniczył w pracach prowadzonych w projekcie ALSO, m.in. w zakresie przygotowania wdrożeń SI PULS. Od sierpnia 2002 do października 2006 dyrektor Departamentu Informatyki MPiPS.

Wykładowca akademicki od 1993 r. Prowadzi zajęcia z zakresu nauki organizacji i zarządzania, technik organizatorskich i decyzyjnych, analiz menedżerskich i symulacji komputerowych, zarządzania kadrami i zarządzania informacją.

Od wielu lat związany z problematyką eksploatacji i budowy systemów informatycznych. Od 2002 uczestniczył w realizacji Systemu Informacyjnego , którego wdrożenie zostało zakończone sukcesem w grudniu 2010. Jest jednym z autorów koncepcji homologacji systemów informatycznych. Autor kilkudziesięciu publikacji o charakterze popularnym, a także naukowym. Laureat nagrody Marka Cara w roku 2004.

Czy było nas stać na nowy dowód elektroniczny?

- Stać nas na dowód elektroniczny, ponieważ jego koszt nie byłby większy od obecnie wydawanego dowodu osobistego.

- Bezpieczeństwo nowego dowodu elektronicznego byłoby wielokrotnie większe, gdyż weryfikacja dokumentu odbywałaby się na podstawie certyfikatu elektronicznego w jednej bazie danych, a nie sprawdzeniem, czy numer PESEL jest powiązany z nazwiskiem. Warunkiem takiego stanu rzeczy musi być jednak generowanie kluczy elektronicznych wyłącznie w warstwie elektronicznej dowodu.

- Funkcjonalność dowodu już teraz mogłaby obejmować funkcje zwykłego dowodu osobistego, karty ubezpieczenia zdrowotnego, prawa jazdy, podpisu osobistego. Są to funkcjonalności, które mogłyby być realizowane od zaraz. Zdajemy chyba sobie sprawę, że przy braku wielofunkcyjnego dowodu elektronicznego to obywatele ponoszą koszty mnogości dokumentów, płacąc za prawo jazdy (zafoliowany kartonik), kartę usług, legitymację itd.

- Wydawanie dowodu osobistego nie wymaga abstrakcyjnej integracji rejestrów centralnych. Projekt pl.ID obejmował dostosowanie systemu PESEL, rejestru dowodów i infrastruktury personalizacji do wydawania dowodu elektronicznego.