Jakie państwo, taka informatyka

Brak wizji ustroju państwa postrzeganego w kategoriach ponadpartyjnych i ponadresortowych oraz nieuznawanie samorządu terytorialnego za fundamentalny sposób zarządzania publicznego powodują, że nowy dział administracji rządowej - "informatyzacja" - staje się tylko listkiem figowym rządu. Gdy wreszcie ktoś krzyknie, że "król jest nagi", wówczas politycy pośpiesznie wskażą winnego - bezduszne komputery.

Brak wizji ustroju państwa postrzeganego w kategoriach ponadpartyjnych i ponadresortowych oraz nieuznawanie samorządu terytorialnego za fundamentalny sposób zarządzania publicznego powodują, że nowy dział administracji rządowej - "informatyzacja" - staje się tylko listkiem figowym rządu. Gdy wreszcie ktoś krzyknie, że "król jest nagi", wówczas politycy pośpiesznie wskażą winnego - bezduszne komputery.

Wiele raportów o stanie informatyki w sektorze publicznym sprowadza się jedynie do wyliczania z lubością ilości posiadanych komputerów i drukarek. Na tej podstawie są wyciągane wnioski o stopniu informatyzacji. Owszem, można zagracić biurka sprzętem, tworzyć odrębne rejestry komputerowe, bo podobno inaczej łamie się ustawę o ochronie danych osobowych (każdy pretekst jest dobry, byle wydać budżetowe pieniądze), ale czy nie lepiej pomyśleć, czemu ma służyć informatyka w państwie? Mimo wszystko jest to nadal źle postawione pytanie. Powinno ono paść w drugiej kolejności. Przede wszystkim o jakim państwie mówimy? W którym Warszawa wie lepiej, czego potrzeba do zarządzania gminą? W którym minister będzie dążył do scentralizowania władzy i ręcznego sterowa- nia podległym sobie działem, a Polska resortowa będzie wpływać na lokalny rozwój gospodarczy?

Gdzie Rzym, gdzie Krym

Niestety, politycy SLD, i innych partii też, nie widzą związku między informatyzacją a ustrojem państwa. Ba! Lubują się w pytaniu, dlaczego nie działa POLTAX, dlaczego ZUS ma kłopoty z budową swojego systemu informatycznego, czy właś-ciwie wydano pieniądze na komputery w urzędach celnych. Może niech lepiej spojrzą w lustro, zwłaszcza przed głosowaniem zmian w ustawach, wymagających kosztownych poprawek w systemach informatycznych, a może wtedy dojrzą związek między swoją radosną twórczością legislacyjną a wspomaganiem zarządzania państwem za pomocą informatyki.

Organizatorzy konferencji biznesowych ku swojemu zdumieniu odkryli, że nie ma zainteresowania na rynku polskim tzw. systemami do zarządzania łańcuchem dostaw. Dlaczego tak się dzieje? Skoro jest to logiczna droga rozwoju informatyki w każdym przedsiębiorstwie? Tak, ale nie w Polsce, gdzie prawo podatkowe zmienia się co pięć minut, interpretacja przepisów zaś zależy od widzimisię urzędnika. W takich warunkach koszty wdrożenia przekraczają zyski.

"Administracji polskiej brakuje kanonu generalnych zasad postępowania" - mówił w wywiadzie dla CW (nr 45/2001) prof. Jerzy Regulski. - "Nie ma określonych celów strategicznych: co jest najważniejsze do osiągnięcia. Nie ma jasnych kryteriów wydawania decyzji. Każda sprawa jest rozpatrywana osobno, indywidualnie. To prowadzi do swobody decyzji, naginania prawa, braku spójności w działaniu. Jeśli nie ma stałych zasad, każdy może decydować po swojemu".

Dobre, spójne, trwałe prawo jest zatem jedną z najważniejszych dróg do zbudowania społeczeństwa informacyjnego. Ale o takim wcale nie myślą partyjni liderzy i eksperci. Im wystarczy informatyzacja, którą określają, i integracja rejestrów państwowych, i powszechny dostęp do Internetu. W tym duchu zostały pomyślane zadania dla nowego działu administracji rządowej. Na razie z trudem przebija się myśl, że ten nowy dział powinien zająć się nade wszystko projektowaniem, realizowaniem, koordynowaniem i monitoringiem spójnej i systemowej strategii budowy społeczeństwa informacyjnego (IS) zgodnej z duchem i standardami programu e-Europe, zorientowanej na obywatela i aspekty społeczno-polityczne, ale nie na administrację i technologię. Społeczeństwo informacyjne należy przy tym traktować nie jako cel socjotechnicznych zabiegów, lecz jako model wymagajacych społecznej troski sytuacji i zjawisk związanych z rozwojem współczesnej cywilizacji, w której dominującą rolę odgrywają techniki informacyjne i odbywający się za ich pomocą obrót informacjami. Lecz do kogo należy informacja w państwie?

Agencja czy outsourcing

W czasie grudniowej dyskusji redakcyjnej z udziałem infor-matyków pracujących w ad- ministracji, ekspertów spo- łeczeństwa informacyjnego i przedstawicieli rządu, której pokłosiem jest niniejszy artykuł, Andrzej Barcikowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, zasugerował możliwość powstania specjalnej agencji rządowej do spraw informatyki. Mówiono o niej jeszcze za czasów Marka Cara, w 1995 r. pełnomocnika premiera ds. informatyki, a następnie powrócono w 1997 r. przy reformie administracyjnej państwa.

"Agencja byłaby właścicielem zasobów, np. bazy PESEL czy CEPiK, a ich zarządzaniem zajmowałyby się bezpośrednio użytkujące je urzędy" - tłumaczył Andrzej Barcikowski. Taka centralizacja ułatwiałaby - jego zdaniem - jednorodne finansowanie rządowych projektów informatycznych, tworzenie procedur i standardów, umożliwiałaby też lepsze wykorzystanie ograniczonych zasobów ludzkich i pozwalała na koordynowanie podejmowanych przez administrację działań. "Agencja powinna czerpać wzory z doświadczeń biznesowych" - mówił. - "Rolą urzędników było- by sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem funkcji powierzonych innym". W szerokim zakresie należałoby, zdaniem Andrzeja Barcikowskiego, korzystać z outsourcingu.

Dlaczego od razu nie ogłosić przetargu na prowadzenie rejestrów przez firmy prywatne? Po co ta agencja? Okazuje się, że nie ma prawnej definicji rejestrów państwowych, słowem - brakuje stosownej ustawy. Ale jak ją stworzyć, jeśli nie wiadomo, czy informacja o obywatelu powinna być scentralizowana czy rozproszona? Znowu trzeba zadać pytanie, o jakim państwie mówimy?

Agencja - w rozważaniach min. A. Barcikowskiego - doprowadziłaby do integracji rejestrów państwowych. Być może udałoby się uznać priorytet systemu PESEL nad innymi rejestrami albo wręcz doprowadzić do ich likwidacji, np. NIP zastąpiono by mutacją PESEL-a. Wymuszono by też połączenie CEPiK i systemu wydawania praw jazdy. I wreszcie rozpoczęto by prace nad wprowadzeniem do nowego dowodu osobistego, by ten służył zarówno jako dokument tożsamości, jak i certyfikat podpisu elektronicznego. Pod jednym wszakże warunkiem: jeżeli inni ministrowie nie potraktują unifikacji rejestrów jako zamachu na własne kompetencje i fundusze.

Poważną przeszkodą ku prawdziwemu outsourcingowi jest brak ustawy o publiczno- -prywatnych przedsięwzięciach. To też jeden z elementów wizji ustroju państwa. Czy budżet państwa jest w stanie udźwignąć wszystkie zadania, czy jest w ogóle sens nakładać zobowiązania na Skarb Państwa, jeśli firma prywatna może to zrobić lepiej i taniej? Na razie każda taka próba kończy się oskarżeniami o korupcję. Zatem jeśli nowy dział ma przynieść pożądane skutki, rząd musi podjąć wysiłek na rzecz przygotowania stosownej ustawy.

Wracamy zatem do punktu wyjścia: rząd nie zaprząta sobie głowy strategicznym myśleniem o państwie. Zgoda, niech realizacja zadań związanych z informatyzacją, budową społeczeństwa informacyjnego czy tworzenia elektronicznej demokracji lub elektronicznego rządu odbywa się metodą małych kroków poprzez wdrażanie po kolei konkretnych projektów. Tym działaniom musi jednak przyświecać jakaś wizja, muszą one być umiejscowione w szerszej, dalekosiężnej perspektywie. Tylko wtedy bowiem ich realizacja ma sens, nie staje się zbiorem oderwanych od siebie, bezcelowych inicjatyw i pomysłów. A tych na razie jest najwięcej.

Krzysztof Janik, minister spraw wewnętrznych i administracji:

"Zadanie budowy społeczeństwa informacyjnego powinno się znaleźć we wszystkich segmentach życia publicznego. Trzeba przełamać jednak wiele oporów i uprzedzeń. Utworzenie działu administracji ds. informatyzacji to początek działań. Nowy urząd będzie miał też zadanie polityczne. Będzie musiał zorganizować ponadpartyjne forum popierające program informatyzacji. Potrzebne jest zaangażowanie środowiska m.in. po to, żeby określić zakres zadań i kompetencji dla nowego ministra".

WiesŁaw Patrzek, pełnomocnik prezydenta Gdańska ds. informatyki oraz kierownik referatu informatyki i zastępca dyrektora wydziału kontrolingu w Urzędzie Miejskim w Gdańsku:

"Brakuje nam prac metodologicznych poprzedzających działania związane z informatyzacją administracji. Nie mamy standardów wymiany informacji albo jest ich kilka. Nowe, wdrażane systemy rządowe, np. system dowodów osobistych, nie są zintegrowane z systemami już funkcjonującymi, np. systemem PESEL. Ważne by było, aby istniała koordynacja w skali całego kraju".

Grzegorz Fiuk, informatyk wojewódzki w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Szczecinie:

"Na poziomie gminy gromadzona jest olbrzymia ilość informacji. Każdy tworzy potrzebne mu zbiory wg własnego uznania. Urzędnicy czekają na wskazówki, jak budować systemy informacyjne, aby zbierane informacje mogły być dostępne wszystkim zainteresowanym w państwie. Obywatel nie może przy tym czuć się zagrożony nadmiarem danych gromadzonych o nim przez administrację".

Jolanta Sala, dyrektor Ośrodka Informatyki - Terenowego Banku Danych Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego:

"Zaniedbania w zakresie zastosowań technik informacyjnych są głównymi barierami w rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce. Nie ma modelu systemu informacyjnego państwa, nie ma strategii informatyzacji, nie ma modelu zarządzania państwem. Nie wiadomo jak zintegrować istniejące zasoby, gdyż brakuje prawnej definicji rejestrów państwowych".

Józef OrzeŁ, prezes Forum Społeczeństwa Informacyjnego:

"Proponowany przez rząd dział informatyzacji jawi się jako bardzo techniczny, inwestycyjny. Tymczasem państwo nie powinno w ogóle zajmować się budowaniem sieci. Potrafi to bardzo dobrze robić biznes. Zadaniem rządu nie jest budowa społeczeństwa informacyjnego, ale tworzenie sprzyjających mu warunków".

Daria NaŁĘcz, naczelny dyrektor Archiwów Państwowych:

"Przy dziale informatyzacji powinno powstać, na wzór Unii Europejskiej, forum skupiające wszystkich zainteresowanych rozwojem społeczeństwa informacyjnego - od producentów sprzętu po archiwistów. Rząd angielski realizuje program e-Goverment w sposób zintegrowany, uwzględniając wszystkie dziedziny życia społecznego. U nas każdy urząd tworzy własne systemy. Nie gwarantuje to wiarygodności i autentyczności danych".

Lech Nikolski, sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, szef Gabinetu Politycznego Prezesa Rady Ministrów:

"Brakuje organu, który zajmowałby się sprawami właściwymi dla zastosowań informatyki w państwie. Przez to m.in. nie wiadomo jakie są koszty informatyzacji, gdyż fundusze na ten cel umieszczane są w ogólnej puli dla administracji. Dział informatyzacji powinien być mieszanką urzędu regulacyjne- go tworzącego standardy oraz instytucji menedżerskiej, zajmującej się realizacją konkretnych projektów czy edukacją".

Andrzej Barcikowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji:

"Informatyzacja ma służyć lepszemu świadczeniu usług dla obywateli. Państwo powinno ustalać standardy, gospodarować zasobami, wspierać urzędników poprzez szkolenia, realizować nowe projekty, np. CEPiK. Rolą urzędników ma być sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem funkcji powierzonych innym. Do zarządzania wszystkimi rejestrami państwowymi warto by powołać specjalną agencję rządową".

Kajetan Wojsyk, kierownik Referatu Informatyki w Urzędzie Miasta Częstochowa:

"Społeczeństwo informacyjne to stan, do którego zmierzamy. Informatyzacja to środek do osiągnięcia tego celu. Państwo nie może dzisiaj sprawnie funkcjonować bez zapewnienia możliwości szybkiego przepływu i dostępu do informacji. W administracji należy dążyć do zastępowania obiegu papierowego obiegiem elektronicznym, uspójniania danych w bazach danych oraz wykorzystywania wspólnych standardów zapisu informacji".

Krzysztof GŁomb, prezes Stowarzyszenia "Miasta w Internecie", członek władz europejskiej organizacji ELANET:

"Celem wykorzystania technik informacyjnych w administracji jest polepszenie obsługi społeczeństwa i ułatwienie ludziom dostępu do usług publicznych. W Polsce rząd ciągle nie zauważa doświadczeń samorządu terytorialnego w tym zakresie. W Anglii system tworzony jest wspólnie przez stronę rządową i samorządową. Problematyką rozwoju społeczeństwa informacyjnego zajmują się u nas głównie informatycy. Nie widać w ogóle zaangażowania specjalistów od zarządzania państwem".

Adam J. KĘpa, dyrektor ds. projektów w firmie Wonlok SA, były dyrektor Biura Informatyki Urzędu Miasta Łodzi:

"Outsourcing w administracji to coś, co właściwie nie istnieje. Z sukcesem udało się go wdrożyć jedynie w niewielu miejscach na świecie. Podstawą jego właściwego funkcjonowania są odpowiednio przygotowane umowy, uwzględniające interesy obu stron. W Polsce jedną z głównych barier jest obecny stan kultury prawnej".

Andrzej Biernat, dyrektor generalny Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych:

"Wprowadzenie elektronicznych form zapisu informacji wymaga opracowania nowych sposobów ich zachowania, utrwalenia. W bazach danych są zawarte olbrzymie, gromadzone latami zasoby informacji ważnych dla funkcjonowania państwa. Jak je zarchiwizować? Jak zapewnić po latach dostęp do nich, gdy wciąż zmieniają się nośniki i standardy zapisu?"

Andrzej Florczyk, dyrektor Zespołu Informatyki Krajowego Biura Wyborczego, były szef Biura Informatyki Urzędu Rady Ministrów:

"W budowaniu społeczeństwa informacyjnego w Polsce już na samym starcie przeszkadza ogromny bałagan pojęciowy, organizacyjny i prawny. Potrzebne byłoby stworzenie "białej księgi rejestrów państwowych". Uporządkowanie istniejących zasobów wraz z ich podstawami prawnymi pozwoliłoby na wskazanie niezbędnych inicjatyw legislacyjnych".