Sejm zakończył w styczniu prace nad kolejną nowelizacją Prawa telekomunikacyjnego.

Podczas pierwszego czytania nowelizacji wyjaśniono, że poselski projekt przygotowano z pomocą Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Nieoficjalnie można było też usłyszeć, że chciano w ten sposób przyspieszyć prace, ponieważ usprawnienie procedur rezerwacji częstotliwości to kwestia wyjątkowo pilna. Chodziło nie tyle o ominięcie zwykłej rządowej drogi legislacyjnej, ile uniknięcie kolizji z inną, znacznie obszerniejszą nowelizacją przygotowywaną w Ministerstwie Transportu i UKE, której przesłania do Sejmu można spodziewać się dopiero za kilka tygodni.

Dotychczasowe brzmienie Prawa telekomunikacyjnego określało ogólne ramy dla przetargów na rezerwacje częstotliwości, pozostawiając sporo miejsca na zróżnicowane interpretacje. W rezultacie prawie wszystkie postępowania przetargowe stawały się przedmiotem sporów sądowych. Anna Streżyńska, prezes UKE, otrzymując w spadku po URTiP kilka postępowań, od początku walczyła o poprawienie systemu, unikając podejmowania decyzji według starych zasad. Kulminacją batalii o nowe przepisy stało się unieważnienie 317 postępowań przetargowych na częstotliwości w pasmie 3,6-3,8 GHz, uzasadnione tak istotnymi naruszeniami, że żadna z 1201 ofert nie może być zakwalifikowana do drugiego etapu.

Najlepsze dla rynku

Najważniejszą zmianą merytoryczną w nowym systemie przetargów na rezerwację częstotliwości jest możliwość złagodzenia kryterium ceny jako rozstrzygającego w wyborze lepszej oferty. Od 1995 r. wielokrotnie podejmowano próby zwiększenia znaczenia czynników merytorycznych w ocenie oferentów, ale dopiero teraz udało się przełamać opory legislatorów przed zapisaniem tego w formie normy ustawowej. Do niedawna zarówno w prawodawstwie polskim, jak i europejskim system przetargów na rozdział dóbr rzadkich był oparty na logice budowanego równolegle systemu zamówień publicznych, gdzie najważniejsze było osiągnięcie przejrzystości procesu decyzyjnego w administracji, przede wszystkim poprzez ograniczenie uznaniowości. Cena wydawała się najbardziej obiektywnym kryterium. W 2000 r. przetargi na licencje UMTS pokazały jednak w niektórych krajach, że zbyt wygórowana cena może zagrozić wyhamowaniem rozwoju rynku i tempa wprowadzania nowych technologii. Odtąd więcej się mówi o takiej formie przetargów, która byłaby wyborem rozwiązań, które najlepiej posłużą realizacji celów polityki publicznej.

W znowelizowanym Prawie telekomunikacyjnym wprowadzono przepis, który określa, że pierwszym w kolejności kryterium oceny ofert jest "zachowanie warunków konkurencji". W dokumentacji przetargu można ponadto określić inne "obiektywne kryteria". Wybór dokonany przez prezesa UKE ma też uwzględniać cele regulacyjne. Nowelizacja stała się okazją do porządkowania na podobnych zasadach relacji z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji.

Nakaz obiektywizmu kryteriów i celów regulacyjnych to bardzo pojemne eufemizmy, jakich asekuracyjni biurokraci ani kontrolujące ich instytucje przeważnie nie lubią, ale w ten sposób tworzy się w systemie prawa klauzule generalne, dające regulatorowi w nowoczesnym demokratycznym państwie pole dla realnej władzy. Inną sprawą jest to, że jak dotąd w Polsce dla takich postanowień nie jest zbyt łatwo odnaleźć jednoznaczne wskazówki w rodzaju tzw. racji stanu, która powinna doprecyzować i uszeregować różne konkurujące cele polityki publicznej, jak obronność państwa, ochrona infrastruktury krytycznej, samorządność regionów, ochrona polskiego interesu w międzynarodowych relacjach gospodarczych, bezpieczeństwo inwestycji, swoboda komunikowania się, promocja paneuropejskich systemów radiokomunikacyjnych. Trudno też sobie wyobrazić w rozstrzyganiu sporów na tym polu kompetentną właściwość sądownictwa administracyjnego.

Lokalnie od nowa

Za nami jest już pierwszy kilkunastoletni etap administracyjnego reglamentowania polskiego rynku prywatnych inwestorów radiokomunikacyjnych, budujących infrastrukturę dla stacji radiowych i telewizyjnych, sieci komórkowych NMT, GSM i UMTS, ogólnopolskich sieci WiMAX. Wiele przyszłych poważniejszych rozstrzygnięć będzie uwarunkowanych ustaleniami podejmowanymi na forum unijnym.

Niepowodzenie przetargu na sieci o zasięgu powiatowym, mających zapewnić radiowy szerokopasmowy Internet lokalnym społecznościom, pokazało, że wprowadzenie kryteriów innych niż cena może być szczególnie pożądane, jeżeli liczy się na zaangażowanie środków publicznych, samorządów lub niewielkich lokalnych firm. Pojawiła się naturalna sprzeczność w założeniu przedsięwzięcia realizowanego na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego z oczekiwaniem, że w uzyskaniu potrzebnej do tego celu rezerwacji częstotliwości miałaby decydować wysokość kwoty oferowanej UKE. Na dodatek do konkurencji stanęło kilku największych operatorów gotowych zaoferować kwoty większe niż jakikolwiek samorząd.

Podobnie jak w kilku poprzednich przetargach wprowadzono specjalne zasady ważenia punktacji, biorąc pod uwagę również kryterium konkurencyjności, ale to tylko nieco podbijało stawkę. Przeprowadzony rok wcześniej przetarg na UMTS pokazał, że w ten sposób stosunkowo mało znana firma może wygrać z najpoważniejszym światowym liderem, a w przetargu na ogólnopolską sieć radiodostępu (WiMAX) wygrywa firma, której przez następnych kilka miesięcy nie można znaleźć pod wskazanym adresem.

Jeżeli dojdzie do nowego przetargu ukierunkowanego na potrzeby lokalnych społeczności, to nie powinno się blokować udziału jakichkolwiek kategorii operatorów, ale wykorzystując nowe upoważnienia ustawowe można skuteczniej niż poprzednio do tych potrzeb nawiązać.

Zamiana posiadacza

Zasady gospodarki widmem będą podlegać dalszej ewolucji. Planowane obecnie w polityce unijnej wprowadzanie w niektórych zakresach ułatwień dla rozwoju wtórnego rynku na częstotliwości przyczyni się najprawdopodobniej lepiej do urealnienia cen niż przetargi prowadzone przez administrację. Wiele krajów próbuje również stosować pośrednie narzędzie urealnienia cen w postaci aukcji elektronicznej, gdzie cena jest ustalana w bezpośredniej konfrontacji oferentów.

Nowelizacja Prawa telekomunikacyjnego wprowadza przepis, który określa procedurę zmiany podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości. Trudno tę możliwość uznać za jednoznaczną zachętę do pozbywania się niepotrzebnych częstotliwości, ponieważ procedura przekazania częstotliwości jest nieco bardziej restrykcyjna niż dokonanie pierwotnej rezerwacji częstotliwości. W tym przypadku prezes UKE powinien np. zbadać, czy nie zachodzą przesłanki odmowy, z których pierwszą byłoby "uzasadnione przypuszczenie", że wnioskowana zmiana nie przyczyni się do realizacji celów ustawy.

Czy doprecyzowanie przepisów w obecnej nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego i wprowadzenie dodatkowych etapów w procedurze przetargowej skróci czas postępowań i pozwoli uniknąć sporów sądowych, pokaże praktyka. Wiele zależy od tego, czy niektórzy rynkowi gracze, korzystając z prawa "zainteresowanych podmiotów", nie będą próbować przeciągać postępowań kosztem innych.