Poltaxowe pytania

Każdy organizm państwowy dla prawidłowego funkcjonowania wymaga sprawnej organizacji swoich struktur. Jeżeli tak nie jest, to anarchia i bałagan doprowadzą do powstawania struktur pozaprawnych i niesprawiedliwego bogacenia się jednych kosztem innych obywateli. Nie bez przyczyny popularne powiedzenie mówi, że najlepiej ryby łowić w mętnej wodzie.

Zachodnia cywilizacja wspomagając funkcjonowanie swoich organizacji stosuje systemy komputerowe. Obywatele tamtych krajów stykają się z komputerami na każdym kroku - kontrolują one obrót pieniądza, wspomagają pracę systemów podatkowych, giełdowych, celnych, opieki społecznej, z ich pracy korzysta policja, wojsko i inne służby publiczne.

Technologie komputerowe działające na skalę całych społeczeństw opracowano i dopasowano do struktur gospodarczych i administracyjnych krajów zachodnich. W związku z tym nie tak łatwo, niestety, przenieść je na tereny, które zaledwie od kilku lat rządzą się samodzielnie, będąc do tego wcześniej prawie całkowicie odciętymi od tych technologii.

Budowie systemów komputerowych w naszym regionie towarzyszą jednocześnie mniej lub bardziej gwałtowne przekształcenia w strukturach zarządzania, przemiany własnościowe, reformy systemów bankowych i administracyjnych. To wszystko łączy się z szybszą lub wolniejszą zmianą fundamentów legislacyjnych państwa, fundamentów mocno osadzonych w przeszłość, nie przystającej w żaden sposób do dzisiejszych czasów.

Ruchome pisaki czyli podstawy prawne

Budując duży system komputerowy w dobie transformacji od demokracji socjalistycznej do demokracji normalnej z reguły nie bierze się pod uwagę kardynalnych różnic między byłym i docelowym systemem prawnym. Konieczność ścisłego definiowania procedur i zasad postępowania jest charakterystyczna dla technik komputerowych. Trzeba je wdrażać w środowisku mętnego prawa, nie dopracowanych jeszcze reguł i wiecznych zmian przepisów. Dla budowniczych systemów komputerowych Europy Wschodniej jest to zadanie, które można określić współczesną kwadraturą koła. W takich też warunkach przyszło działać twórcom polskiego systemu podatkowego Poltax.

Zleceniodawca i wykonawca w jednym

Kontrakt na projekt i realizację przedsięwzięcia wspomagania systemu podatkowego o nazwie Poltax podpisano z firmą Bull w 1990 r. W tym samym miesiącu powołano w Ministerstwie Finansów (MF) Departament Informatyki (DI), którego jednym z ważniejszych zadań miało być kierowanie budową Poltaxu. Już wówczas zdecydowano, że DI pełnił jednocześnie rolę zleceniodawcy, jak i wykonawcy zadań w ramach projektu. W dalszym ciągu prac, jak było do przewidzenia, dał się zauważyć brak rzeczywistego kierownictwa projektu zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym. Określenie takich ram organizacyjnych do dzisiaj wpływa na sposób realizacji projektu.

Cło i podatki - nowe miejsca pracy dla integratorów

Kolejnym "grzechem pierworodnym" powstawania Poltaxu było zaniechanie decyzji o scaleniu służb podatkowych z celnymi. Pociągnęło to za sobą skutki, widoczne do dnia dzisiejszego. W większości państw na świecie (poza krajami byłego Bloku Wschodniego i bodajże Brazylią) urzędy celne bezpośrednio podlegają Ministerstwu Finansów. Tak też było w Polsce międzywojennej, w której Ministerstwu Skarbu podlegał Departament Ceł. Niepodważalną zaletą traktowania opłat celnych jako jednego z wielu podatków jest możliwość zarządzania przez jedno ministerstwo całą polityką podatkową kraju.

Tymczasem mamy dziś taką sytuację, że powstają dwa niezależne systemy komputerowe - jeden do obsługi podatków, drugi wspomagający pracę urzędów celnych. Na dodatek ten pierwszy jest już realizowany za pomocą narzędzi Oracle, zaś drugi będzie realizowany w Informixie. Nie są to drobne szczegóły. Jeżeli jako państwo (w co nie wątpię) zdecydujemy się w przyszłości na włączenie Głównego Urzędu Ceł do Ministerstwa Finansów, to scalenie obu systemów komputerowych będzie ze względu na ten narzędziowy dualizm dość kosztowne. Budując za pomocą heterogenicznych narzędzi systemy podatkowy i celny utrwalamy mało efektywną strukturę organizacyjną państwa w sferze finansowej.

Piąty rok dwuletniego projektu

Przedsięwzięcie Poltax już wkrótce będzie obchodziło piątą rocznicę istnienia - a tymczasem miało być wykonane w czasie dwóch lat. Zgodnie z pierwotnymi ustaleniami dostarczono do izb i urzędów skarbowych komputery produkcji firmy Bull (minikomputery DPX 2, terminale i mikrokomputery) oraz tam gdzie wyjaśniono prawa własnościowe do budynków, wykonano niezbędne okablowanie. Gdzieniegdzie położono nawet antyelektrostatyczną wykładzinę oraz zainstalowano klimatyzację. Potem czekano kilka lat na oprogramowanie systemu Poltax.

Była to sytuacja nad wyraz stresogenna dla osób obsługujących lokalne sieci komputerowe w urzędach skarbowych. "Dwa lata nie wykorzystywanego sprzętu to dwa lata strat finansowych i frustracji ludzi, którzy to widzą" - pisał na łamach Biuletynu DI z sierpnia 1993 r. prof. Antoni Kreczmar, trzeci dyrektor DI. Gdzieniegdzie - jak np. w Lublinie opracowano własne programy, których jakość jest do dzisiaj przedmiotem podziwu, gdy porówna się je z oryginalnym produktem firmy Bull. Już w 1993 r. uruchomiono w Izbie Skarbowej w Lublinie komputery DPX2, co pozwoliło na eksploatację oprogramowania opracowanego samodzielnie za pomocą narzędzi Oracle. Zawierało ono już wtedy moduły rejestracji i ewidencji podatników oraz rejestracji deklaracji PIT. Uruchomiono tam już wówczas łączność modemową ze wszystkimi podległymi urzędami skarbowymi.

Jak pisał na łamach cytowanego wyżej Biuletynu Główny Informatyk Makroregionu Lubelskiego Janusz Klimaszewski, podjęte w 1993 r. prace utrudniał "brak stabilnych przepisów fiskalnych i wyprzedzających informacji o zmianach mających nastąpić formacie urzędowych druków źródłowych".

Niestety, nawet jeżeli lokalnie opracowane aplikacje były bardzo przydatne dla urzędów, to nie tworzono ich z uwzględnieniem wymagań budowy spójnego, ogólnokrajowego systemu informatycznego służb podatkowych.

Tymczasem prace firmy Bull oraz DI utrudniał brak połączeń sieciowych między trzystu, kilkudziesięcioma urzędami w całym kraju. Każda zmiana oprogramowania (spowodowana czy to zmianą przepisów, czy opracowaniem ulepszonej wersji programu) musiała być rozważona co kilka tygodni po terenie całego kraju zwykle transportem samochodowym.

Kolejne uzgadniane przez Bull i DI terminy zakończenia przedsięwzięcia były niedotrzymywane, na co zresztą wyrażał zgodę DI. Powodowało to w konsekwencji powstanie niejasnych kryteriów odbioru nie zakończonych zadań.

W lutym br. nowy szef projektu ze strony firmy Bull - Philip Thomas - publicznie zadeklarował rychłe ukończenie prac nad oprogramowaniem dla Poltaxu. Jak pisał na łamach CW nr 9 z br. Marian Łakomy aplikacja MiniPoltax Release 2.0 dla minikomputerów DPX 2 zawiera ok. 400 funkcji i wiele setek różnych ekranów. Jego komplikacja wynika z faktu, że wbudowano w aplikację wszystkie zgodne z obowiązującym prawodawstwem reguły dotyczące zasad obliczania podatków, przypadki specjalne, wyjątki itp. Wszystko to świadczy o zawiłości przepisów, do których "na siłę" dopasowano zbudowany system.

Bull przedstawił swoje oprogramowanie Ministerstwu Finansów licząc na jego formalny odbiór i zakończenie prac. Niestety, nawet jeżeli będzie ono rozpowszechnione na terenie całego kraju, to można je będzie eksploatować tylko lokalnie. Na przeszkodzie pracy w architekturze sieci rozległej stoi brak Centralnego Rejestru Podatników oraz brak ogólnokrajowych połączeń sieciowych między urzędami i izbami skarbowymi. Konieczne są decyzje, a także ustalenia podstawowe - kto kontynuuje dalsze prace oraz jakie przyjąć ramy organizacyjne.

Niejasna przyszłość Poltaxu

W wypowiedzi udzielonej na łamach CW nr 13 z br. były dyrektor Biura Informatyki URM dr Andrzej Florczyk wyraził pogląd, że zainteresowane w niedokończeniu systemu Poltax są te kręgi gospodarcze - powiązane z niektórymi urzędnikami z Ministerstwa Finansów - które robią interesy dzięki istnieniu szarej strefy budżetowej. Mimo że taki pogląd trąci teorią spiskową, to jednak sądząc po dotychczasowym tempie realizacji systemu Poltax można w to uwierzyć.

Tymczasem do Skarbu Państwa nie wpływa corocznie - jak się ostrożnie szacuje - ok. 70 bln st. zł (ponad 3 mld USD). Sam Poltax kosztował do tej pory ok. 100 mln USD (w większości są to spłaty korzystnych i długoterminowych kredytów z Banku Światowego).

Przed nami rysuje się koniec pewnego etapu budowy systemu - Bull przedstawił do odbioru system MiniPoltax Release 2.0, zgłosił chęć kontynuowania prac, ale jednocześnie zaznaczył, że jego dotychczasowe straty przy realizacji Poltaxu wynoszą ponad 6 mln USD i na dalsze straty go nie stać.

Następuje czas ważnych decyzji - nie zdał egzaminu obecny system kierowania projektem. Wiemy że niezbędny jest dalszy rozwój rozległych połączeń sieciowych między urzędami oraz budowa centralnego rejestru podatników. Otwarta jest (póki co) sprawa połączenia rejestrów celnych z rejestrami podatkowymi.

Czy Ministerstwo Finansów zdecyduje się na nowego wykonawcę, czy też pozostanie przy firmie Bull? Czy budową całego przedsięwzięcia będzie dalej zarządzał DI MF, czy też (jak nas poinformował dyr. naczelny ZETO Koszalin Janusz Maszkiewicz) odrębna jednostka prawa handlowego - Centrum Poltax, spółka Skarbu Państwa? Przejęłaby ona wszystkie dotychczasowe zadania DI (wraz z częścią doświadczonej kadry) w zakresie realizacji systemu Poltax, rozszerzone o obowiązek utrzymania systemu w ruchu i o jego dalszą modernizację i rozwój. Oby tylko taka struktura została właściwie zorganizowana, a jakość jej pracy nie przeszła w liczbę pracowników.

Nawet najlepsza organizacja prac nad rozbudową Poltaxu nie wytrzyma nadmiaru produkcji urzędniczych przepisów. Na to jednak informatycy nie będą mieli najmniejszego wpływu.