Prawo i obyczaj

Z Marią Gintowt-Jankowicz, dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, rozmawia Andrzej Gontarz.

Z Marią Gintowt-Jankowicz, dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, rozmawia Andrzej Gontarz.

Co zrobić, aby zapobiec zmianom w administracji publicznej po każdych wyborach, żeby zapewnić jej większą stabilność?

Nie tylko politycy są odpowiedzialni za to, co się dzieje w państwie. W administracji też jest dużo bierności, niekompetencji, spychania problemów na innych. Oczywiście, wszystko zaczyna się od polityki. Od polityków, przede wszystkim rządzących, powinien wyjść impuls do działania. Jednak to, co dzieje się później, zależy również od tysięcy szeregowych urzędników. Największy problem w tym, że nie mamy na razie jasno i do końca określone- go systemu administracji publicznej. To jest m.in. podstawowa przeszkoda w przeprowadzeniu jej racjonalnej informatyzacji.

Jak powinien wyglądać system administracji państwowej?

Od odpowiedzi na to pytanie są właśnie politycy. Mamy także konstytucję. Możemy wskazywać jedynie na przyczyny, które dzisiaj utrudniają stworzenie takiego systemu. Jednym z przykładów może być istnienie mozaiki różnorodnych instytucji państwowych - obok urzędów są różnego rodzaju agencje, fundacje Skarbu Państwa, fundusze. Różnią się między sobą funkcjami, umocowaniem formalnoprawnym, zakresem zadań. Niektóre z nich zmieniają swój charakter w zależności od warunków działania - raz występują jako urząd, raz jako fundusz celowy. Układ ten jest niespójny, niestabilny.

Po drugie, przeszkodą jest prawo. Nasze prawo jest skomplikowane, niejasne i niebywale często się zmienia.

Czy w grę nie wchodzi też niedoskonałość prawa? Ustawy są często pisane w pośpiechu, w Sejmie brakuje merytorycznych debat, zapisy są nieprecyzyjne. Liczba poprawek i proponowanych zmian jest tak duża, że sami posłowie się w nich gubią.

Jest u nas przesadne upodobanie do ciągłego przestawiania klocków. Brakuje nam szacunku dla instytucji. Jeżeli chce się likwidować niedawno powołane kasy chorych, to oznacza, że przechodzi się do porządku dziennego nad marnowaniem olbrzymich nakładów inwestycyjnych. Dyskutujmy, sprzeczajmy się, ale jeżeli już osiągamy porozumienie, to miejmy do własnych ustaleń minimum szacunku. Inny problem to beztroska w traktowaniu prawa. Ile razy na sali sejmowej można usłyszeć zgodne stwierdzenie: nic nie szkodzi, że ustawa ma wady, zmieni się ją za kilka miesięcy.

Ci, którzy informatyzują ośrodki opieki społecznej i urzędy pracy, patrzą ze zgrozą na Sejm, który co jakiś czas wprowadza nowe poprawki do ustaw. Byliby bardzo zadowoleni, gdyby mogli się dowiedzieć, ilu jeszcze zmian mogą się spodziewać. Czy można określić, ilu ustaw jeszcze potrzebujemy, żeby nasze państwo mogło dobrze funkcjonować?

Dynamika życia społecznego sprawia, że parlamenty zawsze nad czymś pracują. Wynika to ze zmian wewnętrznych i zmian w otoczeniu międzynarodowym. Weźmy jako przykład kodeks pracy. Jedni będą chcieli ograniczać prawa pracownicze, drudzy - je rozszerzać. Zmiana w którymkolwiek z tych kierunków będzie wymagała nowej ustawy. Kiedy taka zmiana dojrzeje politycznie, nie wiadomo. U nas zmian jest bardzo dużo. Mają one dwie podstawowe przyczyny. Pierwsza to transformacja ustrojowa, druga - integracja europejska. Te dwa czynniki będą jeszcze jakiś czas oddziaływały na nasze prawodawstwo.

Problemem jest u nas to, że prawo staje się coraz bardziej szczegółowe. Im bardziej drobiazgowe są normy prawne, tym więcej trzeba ich wydawać. Należałoby się zastanowić, czy nie mamy w naszym kraju do czynienia ze zbyt szczegóło- wym zakreślaniem materii ustaw. Czy rzeczywiście wszystko muszą regulować ustawy, czy nie może być więcej tzw. dekretów, czyli przepisów władzy wykonawczej? Czy premier, ministrowie nie powinni mieć większej elastyczności w kształtowaniu tego, za co odpowiadają?

Przedsiębiorcy europejscy nalegają, aby kraje Unii zdecydowały się na zwiększenie zakresu tzw. samoregulacji. Chcą, aby przepisy prawa były ramowe, żeby jak najmniej kwestii było wpisywanych do ustaw. Szczegółowe zagadnienia byłyby rozwiązywane na drodze porozumienia zainteresowanych stron.

Obawiam się, że w naszej rzeczywistości jest to jeszcze przedwczesne. Brak powszechnie uznanych standardów w życiu zawodowym i publicznym wywołuje dużą potrzebę odwoływania się do prawa stanowionego. Nie mamy norm obyczajowych. Uległy one niemal całkowitej destrukcji. Oczekuje się, że nawet elementarne zasady współżycia społecznego będą regulowane ustawowo.

Na początku lat 90. gościł w Polsce minister sprawiedliwości Austrii. Jeden z polskich ministrów zapytał go, czy jest w Austrii ustawa zakazująca pracy urzędnikom w radach nadzorczych spółek i prowadzenia własnych przedsiębiorstw. Gość sądził, że nie zrozumiał pytania. Dwukrotnie prosił o powtórzenie. Kiedy się upewnił, że tłumacz się nie pomylił, poprosił o czas na konsul- tację ze swymi współpracownikami. W końcu przyznał, że nie wiedzą, czy jest tego rodzaju przepis prawny, ale to i tak nie ma najmniejszego znaczenia, gdyż dla każdego urzędnika w Austrii jest oczywiste, że takie łączenie stanowisk absolutnie nie może mieć miejsca.

Zresztą nawet istnienie konkretnych zapisów nie zawsze przynosi skutek, gdyż wciąż mamy kłopoty z egzekwowaniem prawa.

Przygotowanie dobrego projektu ustawy to jedna sprawa, a wdrożenie jej w życie - to druga. Można mieć nawet bardzo dobrą ustawę, ale jeśli wprowadza się ją latami - to ta moralnie się starzeje.

W przypadku wdrażania dużego projektu informatycznego w administracji publicznej niezbędna jest koordynacja działań na dużą skalę. Potrzebny jest plan, harmonogram, fundusze i skuteczna władza, która wymusi realizację konkretnych rozwiązań na szczeblu gminnym, powiatowym, państwowym. Brak koordynacji jest jedną z barier utrudniających implementację systemów informatycznych w administracji publicznej. Ośrodek decyzyjny nie może przenosić się z miejsca na miejsce, ze struktury do struktury - raz w MSWiA, raz w Kancelarii Premiera. W konsekwencji nigdzie nie umocni się na tyle, by mieć rzeczywisty wpływ na bieg wydarzeń.