Jak zarządzać informatyzacją administracji?

Rozpiszmy pytanie postawione w tytule na kilka: Czy informatyzacją administracji można zarządzać? Czy można zarządzać efektywnie? Czy można zarządzać skutecznie? Czy trzeba zarządzać? Jak mawiał pewien starszy ode mnie kolega, dla rozwiązania pojawiających się dylematów najlepiej zaczynać od pytania najdalej idącego, poprzez pomniejsze, aż do najdrobniejszych. Trzymajmy się wobec tego owej rekomendacji metodologicznej, obierając za najdalej idące pytanie o potrzebie zarządzania informatyzacją administracji w ogóle.

Rozpiszmy pytanie postawione w tytule na kilka: Czy informatyzacją administracji można zarządzać? Czy można zarządzać efektywnie? Czy można zarządzać skutecznie? Czy trzeba zarządzać? Jak mawiał pewien starszy ode mnie kolega, dla rozwiązania pojawiających się dylematów najlepiej zaczynać od pytania najdalej idącego, poprzez pomniejsze, aż do najdrobniejszych. Trzymajmy się wobec tego owej rekomendacji metodologicznej, obierając za najdalej idące pytanie o potrzebie zarządzania informatyzacją administracji w ogóle.

W zasadzie narzuca się odpowiedź, że informatyzacją administracji nie trzeba zarządzać, a uzasadnieniem jest konstatacja, że przecież do tej pory nie zarządzano. W razie wątpliwości zalecam wszakże nie mieszać stanu faktycznego, który charakteryzuje się istnieniem odrębnych rozwiązań ogólnokrajowych ze zjawiskiem przemyślanego, całościowego, planowego podejścia do problemu tworzenia ogólnokrajowego systemu systemów. I to jest istota zagadnienia. Otóż mamy wiele rozwiązań ogólnokrajowych, w różnych, w tym i najnowszych technologiach, jednakże bardziej przypominają dobrze odizolowane (dosłownie w sensie fizycznym), swoiste "pionowe szyby transportowe", tworzone w zasadzie po to, aby informację dostarczyć "na górę". O wielu systemach dzisiaj mówi się, że są tworzone wyłącznie z myślą o centralnym odbiorcy, a powinny być systemami dla przepływu komunikatów pomiędzy nadawcami i odbiorcami, gdziekolwiek oni są, bardziej "zorientowanymi poziomo" z logiczną siecią węzłów. Argumentem pokazującym wadę dotychczasowego sposobu myślenia jest choćby próba wciśnięcia informacji o indywidualnej działalności gospodarczej w organizm urzędów skarbowych. Sygnałem, że trzeba postępować i projektować systemy inaczej jest organizacja sieci Internet. Właśnie to ona ma najważniejszy atrybut: została stworzona i służy do komunikowania się nadawcy z odbiorcą.

Podział horyzontalny

Innym z zarzutów stawianych dzisiejszej informatyce w administracji jest jej resortowość, podczas gdy informacja ze swojej istoty ma charakter horyzontalny. Dodajmy, od zawsze miała ona charakter horyzontalny, tylko rozwój specjalizacji (wciąż powstające nowe instytucje i struktury do spraw), poziom skomplikowania procedur (również administracyjnych), skala zjawiska i wymiar zaangażowanych zasobów (ludzkich, finansowych) nie pozwalają już dłużej na tę właściwość nie reagować. W praktyce oznacza to, że obywatel dla załatwienia sprawy musi komunikować się z różnymi instytucjami i elementami ich struktury. Gdyby jednak zarzut o resortowości informatyki był rzetelny, to mała bieda, bowiem naprawdę informatyka jest biurowa, departamentalna, wydziałowa!

O systemach informatycznych nie myśli się jak o systemach horyzontalnych, a jedynie jak o rozwiązaniach dedykowanych do pojedynczej sprawy. Systemy tworzy się pod ustawę, rozporządzenie, pod kawałek urzędu. Dla obrony tej tezy wystarczy zdać sobie sprawę z umiejscowienia informatyzacji w poszczególnych programach operacyjnych okresu programowania 2007-2013. Tam informatyzację wpisano do poszczególnych zadań, nawet nie priorytetów. Przy takim podejściu informatyzacja pozostanie już nie resortowa, ale nawet departamentalna. Jest to choroba o uwarunkowaniu genetycznym, czyli biorącym się z ogólnego defektu organizmu, jakim jest administracja publiczna.

Poważnie traktując stan problemu, to oczywiście nie można udzielić innej odpowiedzi, że informatyzacją administracji trzeba zarządzać, a jest to wyzwanie równie palące, co trudne. Jeżeli informatyzacją administracji trzeba zarządzać, to być może - pomimo postulatu - nie można, tzn. nie jest to wykonalne? Wątpliwości nie ma: można, a nie jest to nawet nazbyt trudne. Podejdźmy do tego, wykorzystując trochę teorii i podpierając się praktyką. Każdym organizmem, nawet najbardziej złożonym, można zarządzać wybierając jedną z wielu metod.

Szukanie skutecznego sposobu

Można administrację traktować jak pionową strukturę, w której ten na górze ma najwięcej władzy - czytaj: komplet informacji - a ten na dole wyłącznie obowiązki. W warunkach polskich przeszkodą wcale nie musi być, wbrew pozorom, aspekt ustrojowy, np. samorządowość gminy, powiatu czy województwa. System CEPiK to przecież nic innego jak klin wbity w gąszcz lokalnych systemów informacyjnych, tkwiący tam jak obce ciało. Innym przykładem jest system SIMIK. Zatem można mówić - jak pokazuje praktyka - o informatyzowaniu administracji w pionowym wydaniu. Właśnie ten model dla decydentów w licznych resortowych centralach wydaje się najatrakcyjniejszy i - o zgrozo - najłatwiejszy, a jest najbardziej szkodliwy. Będą więc zawłaszczać pieniądze, ludzi i tak tworzyć prawo, aby stworzyć dla siebie satysfakcjonujące możliwości. Oj, będą umacniać Polskę resortową.

Można zarządzać informatyzacją administracji poprzez stwarzanie pozorów. Niestety, tak widzę dotychczasowe próby zastąpienia resortowych wysiłków działaniami opieranymi na planach informatyzacji (myślę o planie na rok 2006 oraz jego wersji na lata 2007-2010). Ogólnikowe - zawsze aktualne - priorytety, zadania wzięte z czeluści spraw uniwersalnych do rozwiązania i te dyrektywy: przyspieszać…, przełamywać…, lepiej…, skuteczniej… To jest właśnie stwarzanie pozorów, że się posiada program, albo właśnie plan informatyzacji. Tak miał prawo - niestety - powstać plan na rok 2006 w przytomności środowiska informatycznego. Łatwiej zawsze stwarzać pozory aniżeli przeciwstawić się siłowym resortom polskiej informatyzacji administracji, za które uważam m.in. MSWiA, Ministerstwo Finansów, MON. To zarazem najwięksi szkodnicy informatyzacji, tak jak największym nieporozumieniem jest NIP, CEPiK, zapewne będzie CIoDG. Rekomenduję przypomnieć sobie choćby sytuację, gdy minister właściwy ds. informatyzacji był umiejscowiony w MNiI, a obok MSWiA z MF zawierały z boku porozumienia o współpracy.

Można zarządzać w końcu informatyzacją administracji, traktując ją jak korporację, czyli tworząc możliwość skomunikowania się ze sobą elementów tej korporacji poprzez przemyślany system sieci węzłów i standardów. Bo taki system musi być, tak jak musi być zachowane bezpieczeństwo informacji i państwa. Nie jest to dla mnie zamienne z modną ostatnio interoperacyjnością.

Zarządzanie przez cele

Skuteczne zarządzanie informatyzacją to przede wszystkim zarządzanie poprzez cele. Osiągnięcie celu to właśnie miara skuteczności. Nie ma skuteczności, gdy chce się coś optymalizować, bo optymalizować można praktycznie wszystko i bez końca, ale skuteczność jest i da się ją zmierzyć, gdy cel jest realizowany poprzez etapy, produkty itp. Gdy jest mierzalny! Podstawą skutecznego zarządzania informatyzacją w polskiej administracji, punktem wyjścia jest więc sformułowanie mierzalnych celów. Życzyłbym sobie bardziej informacji, że coś udało się nam zrealizować w 60%, aniżeli że kroczymy drogą przełamywania barier prawnych. To drugie nic mi zazwyczaj nie mówi, ponieważ nie widzę końca tej drogi.

Aby wyznaczyć mierzalne cele, trzeba rozumieć, że istnieją trzy szczególne przestrzenie, w których zachodzą zdarzenia składające się na proces postępującej informatyzacji: infrastruktura, zawartość przestrzeni (treść dostępna w sieci), umiejętności użytkowników. Dla ścisłości, infrastrukturę należy podzielić na instytucjonalną, co w przypadku administracji ma niebagatelne znaczenie, oraz techniczną. Treść w sieci to usługi administracji, ale także zasoby informacyjne (prawo, instruktaże, wzory, wzorce i procedury…). Najważniejsze jednak są umiejętności. Nie można wyobrazić sobie bankomatów, do których zapomniano wyprodukować odpowiedniej liczby kart płatniczych, ale czy grozi nam sytuacja, gdy w Internecie będzie już dostępna większość usług, a obywatele nie będą umieli obsłużyć komputera?