Niespodzianka

Bardzo ciekawym przykładem jest problem przetargu organizowanego przez PKW (a właściwie – przez Krajowe Biuro Wyborcze, które formalnie było zamawiającym system informatyczny do obsługi wyborów). Przy okazji medialnego omawiania tego przetargu, kwestia ceny jako jedynego kryterium, jest bardzo często automatycznie wskazywana jako bolączka systemu prawa zamówień publicznych. Sugeruje to, że także w wypadku PKW była to przyczyna porażki. Tymczasem w tym przetargu cena wcale nie była jedynym kryterium, a co więcej, jej waga wynosiła mniej, niż 50%! Zgodnie z rozdziałem XII SIWZ na „Zaprojektowanie i wykonanie modułów do wyborów samorządowych 2014r. wraz administrowaniem i utrzymaniem”, kryteria oceny ofert były następujące:

1) 49% — cena oferty

2) 30% — wstępny projekt oprogramowania kalkulatora wyborczego do wyborów samorządowych 2014r.

3) 21% — wstępny projekt modułu obsługi wprowadzenia, przyjmowania danych o liczbie wyborców, którzy wzięli udział w głosowaniu w trakcie głosowania, nadzoru nad przekazywaniem, kontroli poprawności.

Zobacz również:

• Czy wybory do parlamentu mogą zostać zhakowane?

Jak wynika z tych kryteriów, PKW w bardzo odważny, jak na zamówienie publiczne i zasługujący na uznanie sposób, zamierzała ocenić jakość zamawianego systemu. Na ocenę taką nie było jednak żadnych szans, bowiem tylko jedna firma – Nabino sp. z o. o. złożyła ofertę, co oznacza, że oferta ta automatycznie jest najkorzystniejsza. Problem leży więc w innym miejscu. Z doniesień medialnych wynika, że Nabino to mała i młoda firma, zatrudniająca około 20 osób (z czego tylko 10 osób pracowało bezpośrednio przy tym wdrożeniu), bez dorobku w strategicznych i skomplikowanych projektach informatycznych. Pojawiają się też opinie, że oprogramowanie tworzone było przez niedoświadczonych programistów (w tym studentów) i zawierało istotne błędy. Jeżeli opinie te są uzasadnione, to oznacza, że do przetargu na system tak krytyczny, z punktu widzenia funkcjonowania państwa, został dopuszczony podmiot, który nie legitymuje się niezbędnym potencjałem i doświadczeniem. Jak już wspomniałem, jednym z mechanizmów umożliwiających kontrolę jakości produktów kupowanych przez zamawiających publicznych, są warunki udziału w postępowaniu, które powinny eliminować z przetargu podmioty, które nie są zdolne do wykonania danego zamówienia. Tymczasem w omawianym przypadku PKW postawiła praktycznie tylko jeden istotny warunek w zakresie doświadczenia wykonawcy, wskazując, że aby ubiegać się o zamówienie, ma on wykazać wykonanie co najmniej jednego systemu o wartości co najmniej 300.000 zł. i posiadającego inne zdefiniowane parametry, m.in. co najmniej 1.000 jednoczesnych użytkowników. Konieczne było co prawda przedstawienie przez wykonawców wykazu osób, które będą realizować zamówienie, wraz z informacjami o ich doświadczeniu, jednak już wymagań co do takiego doświadczenia ani co do liczebności czy kompetencji zespołu nie postawiono. W praktyce, w przetargu wystartować mógł niemal każdy wykonawca (zwłaszcza biorąc pod uwagę możliwość „pożyczania” doświadczenia innych podmiotów), a wydaje się jednak, że w odniesieniu do systemu o tak kluczowym znaczeniu, wskazana byłaby bardziej restrykcyjna selekcja. W efekcie PKW faktycznie musiała wybrać ofertę Nabino, ponieważ sformułowała warunki udziału w przetargu w taki sposób, że firma ta mogła w nim uczestniczyć.

Święte zasady PZP

Na usprawiedliwienie zamawiających trzeba powiedzieć, że dbałość o jakość nie jest prosta. Trudniej jest napisać dobrą dokumentację przetargową i przygotować się na jej obronę w wypadku ataku wykonawców niespełniających postawionych wymagań, niż opisać przeciętne rozwiązanie, czekać na ofertę z najniższą ceną, a do przetargu dopuścić wszystkich potencjalnie zainteresowanych. W tym drugim wypadku nikt przecież w toku kontroli nie zarzuci, że zamawiający naruszył święte zasady konkurencyjności i równego traktowania wykonawców… A musimy pamiętać, że Urząd Zamówień Publicznych pod rządami odwołanego niedawno Prezesa niejednokrotnie sygnalizował, że konkurencyjność jest zasadą fundamentalną, która powinna być chroniona niemal za wszelką cenę. Przykłady takich sygnałów można mnożyć – moim ulubionym są rekomendacje z 2009 roku w sprawie udzielania zamówień publicznych na systemy informatyczne, w których właśnie w imię konkurencyjności UZP nakazał zamawiającym kupowanie majątkowych praw autorskich i uzyskiwanie kodów źródłowych do wszelkich programów komputerowych, w tym także standardowych. Trudno się dziwić, że przy tak radykalnym stanowisku zamawiający równie radykalnie unikają mechanizmów, które mogłyby ich narazić na zarzut prowadzenia niekonkurencyjnego postępowania.

Podsumowując, winnymi problemów z dbałością o jakość są moim zdaniem nie tylko zamawiający, którzy w imię własnej wygody wybierają mechanizmy najbezpieczniejsze, zamiast optymalnych, lecz także Urząd Zamówień Publicznych, który nieco zbyt gorliwie strzeże zasady konkurencyjności, zapominając czasem o realiach rynkowych.

Rola wykonawców

Na koniec jeszcze kilka słów o trzecim winnym porażek projektów takich, jak głośny przetarg w PKW. Są nim wykonawcy, którzy składają oferty godząc się na absurdalne warunki. Z opinii specjalistów wypowiadających się w mediach wynika, że wymagania postawione przez PKW w odniesieniu do kupowanej aplikacji zwyczajnie nie były możliwe do spełnienia w wyznaczonym terminie, a podjęcie się realizacji tego zadania było nieodpowiedzialne. Jest tajemnicą poliszynela, że sytuacja, w której zamawiający żądają wykonania ogromnej pracy w bardzo krótkim terminie, jest w zamówieniach publicznych bardzo powszechna. Firma Nabino nie jest jedyną, która w takiej sytuacji złożyła ofertę – robią tak nawet poważne podmioty, nie chcąc utracić rynku i licząc na to, że w toku realizacji umowy uda się jakoś „wyprostować” niezdefiniowane bliżej wymagania, przedłużyć terminy, uzyskać rozszerzenie finansowania w zamówieniach dodatkowych czy uzupełniających etc. Jaka idea przyświecała firmie Nabino, która raczej na przedłużenie terminu liczyć nie mogła – nie wiem. Wiem jednak, że gdyby wykonawcy konsekwentnie stosowali zasadę realnej oceny możliwości i opłacalności wykonania zamówień, to zamawiający szybko nauczyliby się, że wymagania także muszą być realne do spełnienia.