Komputery dla nowej administracji

Już w pierwszej połowie lat 90. pojawiły się podręcznikowe wręcz przykłady, jak nie wolno informatyzować administracji publicznej.

Pierwszym przykładem była informatyzacja systemu podatkowego. Było to zadanie strategiczne, gdyż ze zmianą ustroju musiał się zmienić cały system podatkowy. Już w 1989 r. ogłoszono przetarg, w lipcu 1990 r. podpisano umowę ze zwycięzcą, który natychmiast rozpoczął budowę systemu informatycznego oraz instalację sprzętu, bo termin odbioru określono na czerwiec 1991 r. Przypomnijmy: budowę systemu informatycznego do obsługi nawet jeszcze niezdefiniowanego prawnie systemu informacyjnego. Podstawowe akty definiujące system podatkowy: ustawa o PIT, o VAT i akcyzie uchwalone zostały bowiem w 1991 r. i w 1993 r., zaś ustawa o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników – dopiero w 1995 r., pięć lat po zawarciu kontraktu na budowę systemu POLTAX.

Inną ważną sferą, która po zmianie ustroju wymagała całkowitej przebudowy architektury informacyjnej, były ubezpieczenia społeczne. Radykalnie zmieniony system ubezpieczeń, który miał gromadzić składki na indywidualnych kontach ubezpieczonych, wymagał całkowitej zmiany architektury informacyjnej, a następnie budowy zgodnych z nią systemów informatycznych. Tymczasem ustawodawca i zamawiający zachowywali się tak, jakby nie mieli zielonego pojęcia o prawidłowej kolejności tworzenia zarówno prawa, jak i systemów, nie mówiąc już o świadomości skali przedsięwzięcia.

ZUS umowę na budowę KSI podpisał w 1997 r., ale bardzo ważne akty prawne powiązane z ustawą o ubezpieczeniach społecznych z 1998 r. uchwalano jeszcze w grudniu 1998 r. (np. ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), lekką ręką „dorzucono” też ubezpieczenia zdrowotne i ich rozliczanie. Tymczasem KSI ZUS miał zacząć działać już od 1 stycznia 1999 r., zaś płatnicy mieli zgłosić ubezpieczonych do 31 stycznia.

W trakcie prac, w kwietniu 1998 r., nowe kierownictwo ZUS słynnym Aneksem nr 2 całkowicie zmieniło architekturę systemu: zamiast rozproszonego miał powstać system centralny. To był oczywiście problem wykonawcy, ZUS sam sobie napytał innych kłopotów, np. pozostawiając papierowe deklaracje płatników, z których dane trzeba było wprowadzać ręcznie (zresztą na komunikację elektroniczną nie było w 1999 r. przygotowanych ani 2 mln płatników, ani sam ZUS). W rezultacie w krytycznym dla systemu okresie rejestracji 20 mln ubezpieczonych aż 30% deklaracji zawierało błędy, których poprawianie ciągnęło się latami. Wdrożenie KSI trwało ponad 10 lat i, według szacunków jednego z byłych prezesów ZUS, kosztowało ok. 3 mld zł.

Państwo i jego infrastruktura informacyjna

Zatrzymajmy się na powyższych znamiennych przykładach. Pokazują one wyraźnie problem, na który od lat zwracają uwagę teoretycy organizacji i praktycy informatyzacji, a z którym sektor publiczny boryka się do dziś: brak koncepcji infrastruktury informacyjnej państwa oraz potrzeb informacyjnych administracji, a co za tym idzie – brak adekwatnych do tych potrzeb systemów informacyjnych.

Dopiero po zdefiniowaniu potrzeb i architektur informacyjnych można tworzyć odzwierciedlające je akty prawne, a potem założenia do wspomagających ich realizację systemów informatycznych. Natomiast akty prawne trzeba tworzyć według wypracowanej już lata temu przez OECD metodyki, stosowanej w większości krajów UE, wdrażanej w Polsce (niestety, tylko pilotowo) najpierw przez UKIE, potem w latach 2001–2011 pod hasłem reformy regulacji przez Ministerstwo Gospodarki i na końcu – już w bardzo ograniczonym zakresie – przez KPRM.

Według tej metodyki najpierw trzeba określić, co jest problemem gospodarczym czy społecznym, zastanowić się, czy do jego rozwiązania potrzebna jest regulacja prawna, a jeśli tak, to jakie efekty chce się osiągnąć, jak je mierzyć i kiedy sprawdzać, czy się je osiągnęło. Jeśli analiza wykaże, że należy wprowadzić regulację prawną, to można tworzyć założenia do jej informatyzacji. Jednak by dało się wykonywanie obowiązków prawnych wspomagać systemem informatycznym, ustawa czy rozporządzenie muszą być „algorytmizowalne”, co już od lat 90. przy każdej okazji podnosi środowisko informatyczne.

Niestety, wspomniana metodyka od kilku lat jest coraz mniej „modna” w kręgach ustawodawczych. Jest też sprawdzona metodyka obchodzenia metodyki: projekty inicjuje się jako poselskie lub obywatelskie, wpuszczając je na szybką ścieżkę, ostatnio bardzo popularną, o czym świadczy pobieżna statystyka: na 62 projekty ustaw, które do 15 stycznia dostały numery druków w nowej kadencji Sejmu, tylko 9 to przedłożenia rządowe (4 z nich to ustawy budżetowe lub okołobudżetowe, które mają swoją specyfikę i ustalony od lat schemat). Reszta to projekty poselskie, obywatelskie i prezydenckie, dla których nie ma obowiązku formułowania ocen skutków regulacji (OSR), wyliczania obciążeń administracyjnych czy przeprowadzania tzw. testu regulacyjnego. Jeśli ktoś wymyśli, że niektóre z tych ustaw powinny być wsparte systemami informatycznymi, niełatwo będzie napisać do nich SIWZy…