Służba nie drużba

Nie ma silnego państwa prawa bez karnej i służebnej jego administracji - twierdził kardynał de Richelieu. Dodajmy dzisiaj - takiej, która potrafi wykorzystać teleinformatykę w zarządzaniu państwem. Kiedy wreszcie zrozumie to polski polityk?

Nie ma silnego państwa prawa bez karnej i służebnej jego administracji - twierdził kardynał de Richelieu. Dodajmy dzisiaj - takiej, która potrafi wykorzystać teleinformatykę w zarządzaniu państwem. Kiedy wreszcie zrozumie to polski polityk?

Administracja wszystkich państw członkowskich Unii Europejskich stoi przed wyzwaniem funkcjonowania w wielojęzycznym i wielokulturowym środowisku. Państwo musi sprawować swoje funkcje wobec obywateli rozrzuconych po całym terytorium UE, którzy domagają się, żeby administracja była tańsza, mniejsza, ale nade wszystko - skuteczna.

Musi zatem nastąpić rewolucja w sposobie zarządzania sektorem publicznym. Rolę "apolitycznego biurokraty" powinien przejąć uczciwy, skuteczny i fachowy menedżer. To zaś wymaga zmiany modelu funkcjonowania "apolitycznej służby cywilnej".

Nowe rozwiązania technologiczne umożliwią wszak bezpośrednie i aktywne uczestnictwo obywateli w procesie zarządzania państwem. W konsekwencji stanie się ono zrozumiałe i przewidywalne, otwarte na współpracę z obywatelami i przedsiębiorcami oraz na kontrolę z ich strony. Sam sektor publiczny jako przyjazny obywatelowi, służący dobru wszystkich obywateli, musi wspomagać obywateli, organizacje i przedsiębiorstwa - w żadnym przypadku biurokrację. Tym samym będzie realizował usługi dla obywateli, organizacji i przedsiębiorstw o możliwie najwyższej jakości przy najbardziej efektywnym wykorzystaniu pieniędzy podatników, w rezultacie prowadząc do tańszej i szybszej obsługi.

Dobrze oddaje takie nastawienie hasło: państwo jako "well run enterprise" (dobrze działające przedsiębiorstwo), od którego obywatele (jako "inwestorzy") oczekują zadowalającego współczynnika zwrotu z inwestycji (m. in. w systemy informacyjne administracji publicznej), obniżenia kosztów działania administracji, ale także przejrzystości sprawowania władzy, zarządzania finansami i majątkiem publicznym i udostępniania spójnej, pełnej i aktualnej informacji na ten temat.

Błędy systemowe

Obawiam się, że nasza rodzima Służba Cywilna nie dorosła jeszcze do takiej rewolucji. Na przeszkodzie stoją archaiczny system służby cywilnej, przeciwstawianie skuteczności swoiście pojmowanej "apolityczności", zaś przede wszystkim brak pojmowania projektu informatycznego jako elementu zmiany.

Obecny kształt ustawy o Służbie Cywilnej (SC) stwarza warunki do przekształcenia jej de facto w niezależną korporację zawodową. To fatalnie. Preferowani są bowiem starzy urzędnicy oraz absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (KSAP). Nie ma miejsca na awanse, a przede wszystkim na opłacenie specjalistów np. od informatyki, na których spoczywa ciężar poszukiwania nowych sposobów kontaktów "urząd - obywatel". Przydałoby się zatem wzmocnienie nadzoru politycznego nad SC. Tyle że nie przypadkiem większość urzędników dzisiejszej SC nadzór pojmuje jako ingerencję w jej apolityczność. Przecież to nie jest upolitycznienie!

Skoro dążymy do modelu aktywnego zarządcy, to konieczne jest współdziałanie ludzi uczciwych i wykwalifikowanych "po obydwu stronach polecenia służbowego" - przełożonego i podwładnego. Ludzi, którzy w owym zarządzaniu nie widzą prymitywnych korzyści, zaś czują odpowiedzialność swojej roli. Bez skutecznego nadzoru nie będzie to możliwe.

Może zatem skończmy z hipokryzją i niech szefem Służby Cywilnej czy raczej Państwowej Służby Cywilnej (jak ją określano przed II wojną światową) będzie po prostu konstytucyjny minister czy wręcz sekretarz/podsekretarz stanu w ministerstwie odpowiadającym za sprawy administracji publicznej. Taka jest sytuacja w przypadku służb mundurowych MSWiA (Policji, Straży Granicznej czy Państwowej Straży Pożarnej), nie mówiąc o wojsku, i nikt nie uważa za właściwe, ażeby komendanci byli wolni od politycznego nadzoru.

Ujawnione pomysły przedstawicieli PiS zakładają zmianę konstytucyjnego przyporządkowania SC zamiast premierowi prezydentowi. To rzeczywiście genialne! Rozwiązuje problem wprowadzenia służby cywilnej w jednostkach samorządu - prezydent jako "naturalny zwierzchnik". Tym niemniej wymagałby zmiany konstytucji.

Urzędnik XXI wieku

W każdym razie członkostwo w Unii Europejskiej jest poważnym wyzwaniem dla polskiej administracji. Zakres wpływu państwa członkowskiego na funkcjonowanie poszczególnych instytucji unijnych zależy w dużej mierze od kompetencji i profesjonalizmu administracji. Konieczna jest umiejętność sprawnego posługiwania się nowymi technologiami informacyjnymi i komunikacyjnymi oraz rozumienie zjawisk i procesów zachodzących w UE związanych z ich rozwojem.

W listopadzie 2004 r. Komisja Europejska wskazała, że kraje członkowskie Unii Europejskiej powinny zmierzać w kierunku stworzenia "administracji opartej na wiedzy" ("eGovernment Beyond 2005 - An overview of policy issues"). W systemie tym szczególnego znaczenia nabiera uzyskiwanie i zarządzanie informacją, współpraca instytucjonalna oraz interoperacyjność działań i procedur.

Doświadczenia irlandzkie pokazują, że właśnie jakość specjalistycznych kadr administracyjnych może przesądzić o wysokiej absorpcji funduszy strukturalnych i wykorzystaniu członkostwa w Unii Europejskiej dla dynamicznego rozwoju gospodarki.

W tym szerokim kontekście należy widzieć konieczność głębokiej reformy KSAP: w szczególności przekształcenie KSAP w instytucję prowadzącą studia podyplomowe w zakresie nowoczesnej administracji - np. studium Elektronicznej Administracji obejmujące szereg zagadnień z zakresu problematyki budowy społeczeństwa informacyjnego, e-Government, wykorzystania narzędzi teleinformatycznych oraz nowoczesnego zarządzania informacją w administracji publicznej. Studium to kształciłoby dla całej administracji wyższe kadry administracyjne według europejskich standardów.

Wszystko jest projektem

Tymczasem urzędnicy wciąż powielają sposoby działania dziewiętnastowiecznej, papierowej administracji, gdzie wykaligrafowane rozporządzenie miało obowiązywać latami. Raz zbudowana organizacja nie poddawała się żadnym reformom.

Siłą rzeczy pojawienie się komputerów w takiej współczesnej organizacji jest traktowane wyłącznie jako prosta automatyzacja funkcji. Nie jest przeprowadzana ani reorganizacja struktury, ani tym bardziej adaptacja prawa. Generalnie rzecz ujmując - projekt w naszej administracji nie jest pojmowany jako kompleksowa zmiana w organizacji, lecz jako przedsięwzięcie czysto informatyczne. Dodać należy do tego kompletny brak współdziałania jednostek - każdy po swojemu robi lepiej. W rezultacie sukces projektu nie jest celem organizacji - staje się często zagrożeniem dla zatrudnionych tam ludzi.

Duże projekty z założenia trwają kilka lat, ale nie znajduje to jakiegokolwiek odzwierciedlenia w ich finansowaniu. Złośliwi mówią, że najprościej projekt zamknąć, przykręcając mu kurek z pieniędzmi. Toteż brakuje jakiejkolwiek spójnej wizji modernizacji pracy administracji w obrębie samych urzędów. Działania mają charakter doraźny i bieżący, czy wręcz "gaszenia pożarów" wynikłych z zaniedbań z przeszłości.

W takiej sytuacji nie ma mowy o koordynacji działań pomiędzy urzędami: stymuluje to lokalne wizje informatyzacji (niekiedy bardzo kosztowne) czy pomysły na "firmę resortową realizującą informatyzację od A do Z". Plany te są niespójne z planami innych urzędów, przez co dochodzi często do konfliktów.

Najbardziej doskwiera jednak brak jednolitych standardów. Każdy projekt i każdy urząd tworzy własny zestaw standardów (czy raczej pseudostandardów), bazując na rozwiązaniach dostarczanych przez firmy informatyczne. Standardy te oczywiście są niespójne ze "standardami" innych instytucji, ale dużo bardziej poważna jest niespójność z otwartymi standardami Unii Europejskiej. Porządkujące te kwestie rozporządzenia wykonawcze do Ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (uchwalona 17 lutego 2005 r. nieomal jednomyślnie przez Sejm) nie przeszły jeszcze ścieżki legislacyjnej.

Jak zresztą mówić o sprawnej i skutecznej administracji, skoro tu i ówdzie urzędnicy twierdzą, że standardy ustalają oni sami, zaś inne urzędy i tak ich muszą słuchać i na tym właśnie polega interoperacyjność.

Paradoksy informatyzacji administracji publicznej

  • Paradoks informatyzacji urzędów: Mimo stale rosnących środków przeznaczanych na informatykę w urzędach, wciąż dominują negatywne opinie o niedostatecznej, nieefektywnej czy wręcz patologicznej realizacji tego procesu.

  • Paradoks służb informatycznych: Wciąż brak jest zasobów do realizacji nowych zadań, mimo napływu nowych specjalistów o coraz wyższych kwalifikacjach.

  • Paradoks projektów informatycznych: Wciąż uruchamiane są nowe projekty, ale tylko nieliczne są kończone (zresztą najczęściej decyzją polityczną).

  • Paradoks wykorzystania nauki: Wiele polskich ośrodków naukowych ma wysoką, uznaną pozycję europejską, ale ich osiągnięcia trafiają do urzędów jako element oferty... firm z krajów zachodnich.

  • Paradoks szczebla centralnego: Poziom zastosowania informatyki w samorządzie przewyższa wiele urzędów centralnych, ale maniera traktowania pomysłów "terenu" jako z założenia gorszych ma się dobrze.

  • Paradoks służby cywilnej: Mimo solidnych podstaw do tworzenia kompetentnej służby cywilnej w administracji centralnej rozziew pomiędzy rosnącym poziomem merytorycznym "upolitycznionych" kadr informatycznych samorządów a "apolityczną" SC narasta.

Praprzyczyny takiej sytuacji

  • Archaiczny system służby cywilnej.

  • Praktyczny brak nadzoru nad służbą cywilną.

  • Fatalna dyscyplina w urzędach i przeciwstawianie skuteczności - "apolityczności" służby cywilnej.

  • Zła jakość kadr zwłaszcza specjalistycznych i ICT.

  • Brak systemu szkoleń i doskonalenia zawodowego.

  • Brak pojmowania projektu jako elementu zmiany.

Jakich informatyków mamy?

1. Służby informatyczne w urzędach nie są budowane na zasadzie merytorycznej. Znaczny procent stanowią pracownicy nietraktujący zatrudnienia w administracji przyszłościowo: studenci i "emerytowani mundurowi". Skutkuje to dużą rotacją kadr i nierównomiernym rozłożeniem pracy. Ludzi o dużym doświadczeniu, którzy pracowali za granicą, zwłaszcza w firmach czy w nauce, traktuje się jako posiadających "podejrzane układy".

2. Niemotywacyjny system płac

Obecna Ustawa o służbie cywilnej promuje swoiście pojmowaną uniwersalność urzędnika (łatwość przemieszczania go pomiędzy urzędami i stanowiskami) i staż pracy, ale nie specjalizację. Nie istnieją programy promowania doskonalenia zawodowego informatyków administracji, czy nawet wspierania samokształcenia i podnoszenia kwalifikacji.

3. Przeciążenie służb pracami o niskiej jakości

Nie jest praktykowane powierzanie prac na zewnątrz nawet takich usług, jak administrowanie siecią, konserwacja sprzętu czy helpdesk. Wyznawana jest zasada lepsze marne, ale własne, niż świetne, ale z zewnątrz. Jako argument najczęściej pada, że firma będzie wypompowywać dane z systemu urzędu.

4. Klanowość służby cywilnej

Praktyka (i częściowo prawo) nie promuje specjalizacji urzędników. Jest to efekt "korporacyjnego" modelu kształcenia urzędników w KSAP. W rezultacie szef urzędu (wszak polityk po demokratycznej weryfikacji wyborczej) nie ma oparcia merytorycznego w urzędzie, a z drugiej strony urzędnicy są zbyt słabi merytorycznie, by skorygować złe pomysły szefa.

Dlaczego było i jest tak źle?

1. Brak przestrzegania zasad dobrej praktyki

Większość instytucji nie posiada aktualnej dokumentacji systemu informatycznego ani sieci, nie jest prowadzona kontrola wersji systemu (wprowadza się system i łatę wedle kosztów firmy), nie są stosowane standardy pracy zespołów ani zarządzania projektami. Z punktu widzenia zasad zachowania jakości, wciąż jedynym projektem, jaki prowadzono na poziomie powtarzalnym, było ALSO.

2. Nieciągłe finansowanie

Większość dużych projektów z założenia trwa kilka lat, ale nie znajduje to jakiegokolwiek odzwierciedlenia w ich finansowaniu. Złośliwi mówią, że najprościej projekt zamknąć, przykręcając mu kurek z pieniędzmi.

3. Układy

Słabość merytoryczna i metodyczna zamawiającego (jako element słabości Służby Cywilnej w Polsce w ogóle) owocuje załatwianiem spraw w modelu "pod stołem".

4. Brak planu strategicznego informatyzacji dla całej administracji i kraju

Takim planem miał być plan ePolska, tym niemniej miał on niejako z założenia charakter deklaratywny (ale nie realizacyjny).

5. Nieplanowa informatyzacja

Resortowe plany informatyzacji (o ile istnieją) nie stanowią istotnej części planów strategicznych urzędów. Działania służb mają charakter doraźny i bieżący, czy wręcz "gaszenia pożarów" wynikłych z braku działań w przeszłości.

6. Brak koordynacji działań pomiędzy urzędami

Stymuluje to lokalne wizje informatyzacji (niekiedy bardzo kosztowne) czy pomysły na "firmę resortową realizującą informatyzację od A do Z". Ponieważ plany te są niespójne z planami innych urzędów, dochodzi często do konfliktów. Złośliwi mówią, że najważniejszym rezultatem planu ePolska było uświadomienie urzędom, że... generalnie powtarzają to co robią inni.

7. Brak jednolitych standardów

Kto wie, czy to nie najbardziej dotkliwy problem. Każdy projekt i każdy urząd tworzy własny zestaw standardów (czy raczej pseudostandardów), bazując na rozwiązaniach dostarczanych przez firmy. Standardy te oczywiście są niespójne ze "standardami" innych instytucji, ale dużo bardziej poważna jest niespójność z otwartymi standardami Unii Europejskiej (IDA II Architecture Guidelines!). Pojęcie interoperacyjność systemów informacyjnych spotkało się z komentarzem jednego z "lokalnych sterników", że takie standardy to ustala on, a inne urzędy i tak go muszą słuchać i na tym polega interoperacyjność.


TOP 200