Razem czy osobno

Zgodnie z przedwyborczymi zapowiedziami, Platforma Obywatelska oraz Prawo i Sprawiedliwość chcą gruntownie zmienić sposób regulacji rynków mediów i telekomunikacji. Czy wobec tego powstanie nowy, zintegrowany, wielki regulator?

Zgodnie z przedwyborczymi zapowiedziami, Platforma Obywatelska oraz Prawo i Sprawiedliwość chcą gruntownie zmienić sposób regulacji rynków mediów i telekomunikacji. Czy wobec tego powstanie nowy, zintegrowany, wielki regulator?

Szykuje się ogromna powyborcza awantura. Platforma Obywatelska (PO) oraz Prawo i Sprawiedliwość (PiS) wpisały do swoich programów postulat likwidacji lub przynajmniej zmarginalizowania znaczenia konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT). Ściślej, Kazimierz Marcinkiewicz, poseł PiS, oznajmił, że chodzi o połączenie KRRiT z Urzędem Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP). Znowuż Anna Streżyńska z Centrum Studiów Regulacyjnych - która jest typowana jako kandydat PiS do objęcia schedy po Witoldzie Grabosiu, obecnym prezesie URTiP - skłania się ku koncepcji zintegrowanego regulatora mediów i telekomunikacji na wzór brytyjskiego regulatora OFTEL.

A jeszcze nie tak dawno, gdy na stronach internetowych Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pojawił się po raz pierwszy projekt "Strategii Państwa Polskiego w dziedzinie mediów elektronicznych na lata 2005-2020" podniosła się wrzawa, że Rada chce mieć pełnię władzy, wchłonąć URTiP i przepoczwarzyć się w Krajową Radę Radiofonii, Telewizji i Telekomunikacji. Tym razem rynek dojrzał do poważnej debaty, czy rzeczywiście potrzebujemy jednego, silnego regulatora rynku?

Trzech na jednego

Obecnie regulacja mediów elektronicznych wchodzi w zakres kompetencji: Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - w zakresie zawartości i rezerwacji częstotliwości dla radiofonii i telewizji; Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej; Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) - w zakresie ochrony konkurencji, zarówno w telekomunikacji, jak i radiofonii, i telewizji. Konwergencja i cyfryzacja mediów utrudniają albo wręcz uniemożliwiają traktowanie oddzielnie łączności oraz radiofonii i telewizji. Samo medium przekazu, stanowiące do tej pory linię podziału kompetencji organów regulacyjnych, traci całkowicie na znaczeniu, zaczyna się liczyć jedynie treść.

Anna Streżyńska przytacza cele, jakie Unia Europejska stawia regulatorom - wspieranie konkurencji, wspieranie rozwoju rynku wewnętrznego i promocja interesów obywateli UE. Nade wszystko zaś regulacja ma być technologicznie neutralna, to znaczy nie może preferować lub dyskryminować żadnej technologii. Co jest zatem najważniejsze dla rynku w polityce regulacyjnej? "Liczą się sposób, harmonogram i koszty przeprowadzenia sektora od monopolu do rynku konkurencyjnego. Trzeba też poznać mechanizmy ochronne wobec niektórych grup użytkowników; np. określenie kryteriów kontroli cenników i regulaminów" - wyłuszcza Anna Streżyńska.

Jej zdaniem, zanim zdecydujemy się na zintegrowanego regulatora rynku, należy wprowadzić jasny podział kompetencji pomiędzy UOKiK a URTiP oraz KRRiT. Obecnie często nie wiadomo za bardzo, czy daną sprawą ma zająć się urząd antymonopolowy czy regulacyjny. Co zresztą dość dobrze widać w postaci rozdwojenia urzędniczej jaźni przy toczących się postępowaniach dotyczących obrony interesów operatorów alternatywnych i abonentów.

Jakiego regulatora potrzebujemy?

Nie ma jednego wzorca, według którego należałoby budować ramy funkcjonowania regulatora rynku. Kamila Kloc-Evison, pracownik naukowy Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, wskazuje na trzy stosowane na świecie możliwe podejścia: regulacja tzw. lekkiej ręki (decyduje przede wszystkim rynek i prawo konkurencji), regulacja przejściowa (wspomaganie tworzenia mechanizmów konkurencji) oraz podejście stricte regulacyjne, wynikające z nieodzowności ingerowania w rynek. Wszystko zależy od uwarunkowań danego kraju, wiadomo jednak, że pierwsze z tych podejść raczej się nie sprawdziło. W każdym z rozwiązań różne są ustawienia relacji i przenikanie się kompetencji urzędów regulacyjnych i antymonopolowych.

W Polsce widać wyraźnie braki Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty jako regulatora rynku telekomunikacyjnego - począwszy od niedoskonałego prawa, poprzez brak przemyślanej i jawnej strategii telekomunikacyjnej na szczeblu państwa, aż po występowanie problemów instytucjonalnych zarówno w postaci braku rozstrzygnięć kompetencyjnych, jak i wewnętrznych problemów poszczególnych instytucji. W czasie przedwyborczej gorączki podniosła się fala krytyki skierowanej pod adresem tego regulatora, która dotyczy przede wszystkim braku zdecydowania w działaniach zmierzających do rozbicia monopolu Telekomunikacji Polskiej i oligopolu operatorów telefonii komórkowych, w niektórych obszarach duszących dynamikę rozwoju polskiego rynku telekomunikacyjnego, oraz zdumiewającej przewlekłości postępowań, mierzonych nie w miesiącach, a wręcz latach. To oczywiście zupełnie nie przystaje do szybko zmieniającej się sytuacji rynkowej. Chodzi także o brak aktywności i nastawienie na reagowanie post factum, działanie zasadniczo od czerwca do października, i wreszcie marnotrawienie pieniędzy publicznych na opinie, które nie są udostępniane publicznie, a których wartość może być wątpliwa z uwagi na zdumiewająco krótki czas na ich przygotowania (warunki przetargów).

Działać skutecznie i egzekwować skutecznie

Paradoksalnie fala krytyki spotyka się ze znacznie aktywniejszą niż dawniej postawą naszego regulatora, który podjął ostatnio kilka kluczowych inicjatyw, m.in. w zakresie hurtowej oferty dostępu abonenckiego WRL, czy wprowadzenia roamingu krajowego. Urząd ten przyjął także do pracy wielu młodych, zdolnych pracowników i wiele inwestuje w ich szkolenie. Bez wątpienia jednak piętą achillesową naszego regulatora jest bardzo słaba egzekucja wydawanych decyzji, w szczególności tych, które godzą w interesy najsilniejszych podmiotów na rynku.

Witold Graboś, prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, twierdzi, że nie przejmuje się dziwnymi pomysłami polityków i robi swoje, wiadomo jednak, że działania zmierzające do zmiany roli URTiP, KRRiT i UOKiK doprowadzą również do zmiany osoby prezesa tego urzędu i czasowego zawirowania w toczących się procesach regulacyjnych. Tak się właśnie stało w przypadku likwidacji Urzędu Regulacji Telekomunikacji i odwołania ze stanowiska jego prezesa Kazimierza Ferenca.

Na ile te perturbacje będą poważne, zależy oczywiście od głębokości reform i ustalenia optymalnych warunków nowego rozdzielenia prawnych ram regulacyjnych rynku mediów i telekomunikacji. Tymczasem doświadczenia brytyjskiego OFTEL-a jednoznacznie wskazują na to, że nie uda się tego zrobić efektywnie bez bezlitosnego zniszczenia starych struktur. Nie chodzi więc o stworzenie nowego urzędu poprzez scalenie departamentów działających w starych strukturach, lecz zbudowanie całkowicie nowej struktury.

Czas pokaże, czy ekipa, która obejmie w Polsce rządy jesienią br., będzie merytorycznie i intelektualnie przygotowana do udźwignięcia tego zadania. Większość uczestników rynku telekomunikacyjnego ma taką nadzieję i oczekuje prawdziwego przełomu.

Zarobić na Internecie

Jednym z celów prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty powinny być działania podejmowane na rzecz zwiększenia dostępności usług telekomunikacyjnych (Internet i telefonia UMTS), w szczególności uwzględniające zadania wpisane do "Narodowej Strategii Rozwoju dostępu szerokopasmowego do Internetu na lata 2004-2006".

Do chwili obecnej prezes URTiP zakończył postępowania przetargowe na rezerwację częstotliwości w zakresie 3,6-3,8 GHZ z przeznaczeniem na budowę cyfrowych sieci radiowego dostępu abonenckiego SRDA (m.in. dla usług telefonicznych lub bezprzewodowego szerokopasmowego dostępu do Internetu), w których częstotliwości otrzymały spółki E-Internets (a tak naprawdę amerykański Clearwire), Netia Globe, Netia Świat, Polska Telefonia Cyfrowa i NASK. W maju br. zwycięzcą przetargu na rezerwację częstotliwości dla telefonii komórkowej w standardzie UMTS została spółka Netia Mobile. Obecnie zacznie się ostatni etap zagospodarowania pasma 3,6-3,8 GHz - w drodze 317 przetargów zostaną wybrane podmioty, dla których prezes URTiP dokona rezerwacji częstotliwości na obszarze zbliżonym do powiatów. Przeznaczeniem tych częstotliwości jest budowa lokalnych lub regionalnych sieci bezprzewodowego szerokopasmowego dostępu do Internetu.

Opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości od tych podmiotów wyniosły łącznie ponad 354 mln zł. Jest to dodatkowa kwota odprowadzona w 2005 r. przez URTiP do budżetu państwa, która zostanie powiększona o opłaty za wykorzystywanie częstotliwości przyznanych w przetargach w łącznej wysokości 12 mln zł. O faktycznym zaangażowaniu państwa w budowę dostępu szerokopasmowego świadczy jednak zestawienie tej kwoty ze środkami, jakie Ministerstwo Infrastruktury przeznaczyło w ramach "Narodowej Strategii Rozwoju dostępu szerokopasmowego do Internetu na lata 2004-2006" na dofinansowanie projektów samorządowych. Jest to 10 mln zł i 50 mln zł odpowiednio w latach 2005 i 2006. De facto więc polskie państwo w latach 2005-2006 nie wspiera środkami budżetowymi rozwoju rynku usług dostępu szerokopasmowego, lecz obciąża go dodatkową kwotą - poza normalnymi podatkami - w wysokości ponad 300 mln zł.

Nowa zasada, nowe rozdanie

Wiadomo, że istniejące prawo prokonkurencyjne nie jest należycie egzekwowane, w szczególności na rynku telekomunikacyjnym. Na przeszkodzie stoi wspólna niechęć urzędników państwowych i branżowych grup interesu. Trzymają oni w ręku branżowych regulatorów i realizują za ich pośrednictwem własne interesy. Wspólnota niechęci wynika m.in. z niedoskonałości rozwiązań instytucjonalnych czy wspólnych życiorysów oraz światopoglądu, urzędników i przedstawicieli przedsiębiorstw zasiedziałych w regulowanych branżach. Jedną z koncepcji uzdrowienia sytuacji jest rozwiązywanie konfliktów pomiędzy różnymi zadaniami państwa na zasadzie kontradyktoryjności zamiast na zasadzie przetargu urzędniczo-politycznego. Zasada kontradyktoryjności polega na tym, że: (1) jasno sprecyzowane i spójne zadania są umieszczane w jednym urzędzie, (2) sprzeczne cele są przekazywane do oddzielnych urzędów, (3) małe konflikty urzędy rozwiązują same w ramach pragmatyki urzędniczej, (4) natomiast poważne konflikty pomiędzy urzędami rozstrzygają politycy lub politycy i sądy.

W trakcie seminarium "Regulator - kompetencja i efektywność na drodze do konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego", zorganizowanego we wrześniu tego roku przez Centrum Studiów Regulacyjnych oraz Towarzystwo Ekonomiczno-Społeczne, Paweł Dobrowolski wskazał na praktyczną realizację tej zasady. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów miałby zostać wzmocniony poprzez włączenie do jego kompetencji, kompetencji Urzędu Regulacji Energetyki, Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty oraz Urzędu Transportu Kolejowego w zakresie efektywności gospodarki (wraz z częścią środków finansowych przeznaczanych na te urzędy). Natomiast kompetencje w zakresie ochrony konsumentów zostałyby przekazane do nowopowstałej "Zintegrowanej Inspekcji Rynku", przy jednoczesnym wzmocnieniu politycznego umocowania prezesa UOKiK. W miejsce URTiP, URE i UTK należy - zdaniem Pawła Dobrowolskiego - stworzyć małe specjalistyczne urzędy zajmujące się realizacją regulacji pozaekonomicznej, która wymaga wysokiej wiedzy inżynierskiej niezwiązanej z ochroną konkurencji.

Renta po monopolu

Przedstawiciele Centrum im. Adama Smitha szacują wartość renty monopolowej, jaką ma Telekomunikacja Polska, na co najmniej 28,9%. Obliczenia tego dokonano poprzez porównanie koszyka cen w wartościach nominalnych do średniej światowej. Zdaniem przedstawicieli Centrum im. Adama Smitha oznacza to, że z polskiego rynku telekomunikacyjnego absorbowana jest w ten sposób kwota 3,9 mld zł, która mogłaby pozostać w rękach abonentów i innych operatorów. Niezbędnym działaniem jest zatem wymuszenie przez regulatora oferty dostępu hurtowego każdego z oferowanych pakietów taryfowych na poziomie 50% cen detalicznych i doprowadzenie do urealnienia oferty na uwolnienie pętli lokalnej. Docelowo jednak regulator powinien doprowadzić do rozbicia Telekomunikacji Polskiej na niezależną część hurtową i detaliczną.

KRRiT chce połączenia

Obowiązujące w Polsce Prawo telekomunikacyjne wymaga ścisłej współpracy między Krajową Radą Radiofonii i Telewizji i Urzędem Regulacji Telekomunikacji i Poczty w różnych aspektach funkcjonowania radiofonii i telewizji cyfrowej. Według dokumentu "Strategia Państwa Polskiego w dziedzinie mediów elektronicznych na lata 2005-2020", w wielu krajach doszło już do połączenia organów regulacyjnych telekomunikacji oraz radiofonii i telewizji. Danuta Waniek, przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, uważa, że należy tego dokonać także u nas.

Założenia takiego organu wyłuszcza Karol Jakubowicz, dyrektor Departamentu Strategii i Analiz KRRiT. "Nowy, zintegrowany organ regulacyjny musi zachować całkowitą bezstronność i niezależność, w tym od podmiotów podlegających regulacji organu zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej. Następnie musi się wykazać przejrzystą strukturą wewnętrzną oraz dobrą komunikacją wewnętrzną i zewnętrzną jako warunkami koniecznymi do elastycznego reagowania na wynikające z postępu technologicznego zmiany rynkowe" - stwierdza.

KRRiT broni też swojego konstytucyjnego charakteru. Według przedstawicieli Rady, zintegrowany organ regulacyjny - umocowany również w Konstytucji RP - skupi wszystkie zadania w dziedzinie mediów elektronicznych. "W praktyce oznacza to połączenie KRRiT z URTiP oraz utworzenie nowego organu ze wszystkimi kompetencjami i obowiązkami połączonych organów, podlegającego zarówno ustawie Prawo telekomunikacyjne, jak i Ustawie o radiofonii i telewizji oraz innych, określających zadania obu organów" - czytamy w Strategii.

Czym miałby się zajmować nowy urząd? Mowa jest o projektowaniu i realizowaniu klarownej i spójnej polityki opartej na zintegrowanym, poziomym podejściu do regulacji w zakresie mediów elektronicznych oraz sieci i usług komunikacji elektronicznej. Także taki organ rozdzielałby koncesje, kontrolowałby nadawców, prowadziłby gospodarkę częstotliwościową (planowanie i przydział częstotliwości, nadzór). Proponowane finansowanie zintegrowanego regulatora będzie pochodziło z opłat za obsługę administracyjną pobieraną od podmiotów rynkowych i dofinansowania z budżetu, wyrównującego ewentualne niedobory wynikające z poziomu opłat administracyjnych w danym roku.

Zdaniem Karola Jakubowicza, można zaproponować strukturę nowego zintegrowanego organu regulacyjnego jako organu jednoosobowego (ryzykowna koncentracja władzy) albo organu wieloosobowego (zgodnie z najczęściej na świecie występującą formułą takiego organu), w postaci rady składającej się z 5-9 członków, najlepiej wyłanianych w drodze konkursu, osób o specjalistycznych kwalifikacjach w dziedzinie prawa, ekonomii, radiofonii i telewizji, telekomunikacji, nowych technologii, kultury i praw człowieka. "W tym przypadku, przewodniczący Rady byłby wybierany przez jej członków, a decyzje rady podejmowane byłyby w sposób kolegialny na publicznych posiedzeniach plenarnych. Nie wyklucza to upełnomocnienia przewodniczącego, jednego z członków lub struktur aparatu wykonawczego do podejmowania licznych decyzji administracyjnych o charakterze technicznym" - wyjaśnia Karol Jakubowicz.

Być może należałoby powołać w tej nowej strukturze dwie komisje: odpowiedzialną za realizację polityki regulacyjnej i przygotowywanie decyzji rady w zakresie działalności mediów elektronicznych oraz usług społeczeństwa informacyjnego (teleinformatycznych), a także komisję odpowiedzialną za regulację sieci i usług komunikacji elektronicznej (w tym w zakresie radiofonii i telewizji). "Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie rzeczywiście zintegrowanego i kompleksowego podejścia do coraz bardziej przenikających się nawzajem sektorów radiofonii, telewizji, usług społeczeństwa informacyjnego oraz sieci i usług komunikacji elektronicznej" - przekonuje Karol Jakubowicz. Przewodniczący Rady z urzędu przewodniczyłby obu komisjom oraz pełniłby rolę organu administracyjnego.


TOP 200