Powszechne poszerzenie

Zasadniczym inwestorem na rynku dostępu szerokopasmowego jest sektor prywatny. Są jednak znaczne obszary, gdzie konkurencja nie dotarła. Czy w związku z tym należy rozważać określenie szerokopasmowego dostępu jako usługi powszechnej? Co by to oznaczało dla konsumentów, dla rynku, jaka byłaby polityka regulatora?

Zasadniczym inwestorem na rynku dostępu szerokopasmowego jest sektor prywatny. Są jednak znaczne obszary, gdzie konkurencja nie dotarła. Czy w związku z tym należy rozważać określenie szerokopasmowego dostępu jako usługi powszechnej? Co by to oznaczało dla konsumentów, dla rynku, jaka byłaby polityka regulatora?

Koncepcja liberalizacji sektora telekomunikacji, dyskutowana na forum Wspólnot Europejskich w końcu lat 80., musiała się zetrzeć z tradycyjnym podejściem do odpowiedzialności państwa za zapewnienie dostępu do usług telekomunikacyjnych. Państwo, dla którego interes publiczny jest ważniejszy niż koszty zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa, transportu, edukacji, ochrony zdrowia, poczty, łączności, przez lata utrzymywało w wielu dziedzinach monopol, w przeświadczeniu, że warunki ekonomiczne utrzymania tych sektorów nie uzasadniają konkurencji.

Traktatowe założenia wspólnej, europejskiej przestrzeni gospodarczej były sygnałem zmiany poglądów. Nowe technologie cyfrowe zaczęły kruszyć mit o nieopłacalnym dla sektora prywatnego, bardzo długim okresie zwrotu inwestycji telekomunikacyjnych, a rozwój przedsiębiorstw o rozległej strukturze terytorialnej stworzył silne grupy nacisku na urealnienie cen, ustalonych tradycją o ekonomicznie wątpliwym uzasadnieniu, że połączenia międzymiastowe i międzynarodowe muszą być dużo droższe od lokalnych.

Dosyć szybko udało się osiągnąć zgodę co do samej zasady liberalizacji, w tym co do tego, że trzeba znaleźć środki zmuszające monopolistów do współpracy z nowymi operatorami telekomunikacyjnymi, w tym skalkulowania na potrzeby tej współpracy stawek, tak by się opierały na urealnionych kosztach, czyli nie tworzyły barier w rozwoju rynku. Od tego czasu regulatorzy rynków we wszystkich państwach usiłują z różnym skutkiem porządkować zasady tej współpracy.

Wszystkim po równo

Pozostał problem starej doktryny zobowiązującej byłych państwowych monopolistów, by nie tyle na zasadach rynkowych, ile w interesie publicznym zapewnić wszystkim obywatelom dostęp do telefonu po godziwej cenie, czyli w niektórych przypadkach, np. w odległych lokalizacjach, poniżej kosztów. Jeżeli poniżej kosztów, to powstaje wyłom w ogólnej zasadzie, że operator, który dzięki dawnemu monopolowi dominuje na rynku, nie powinien subsydiować działalności na jednym rynku z wpływów z innych, bardziej dochodowych rynków. Utwierdzamy sytuację, w której konkurentom nie będzie się opłacało dotrzeć z konkurencyjnymi usługami do tego samego klienta.

Na wszelki wypadek zdefiniowano zatem zakres podstawowej usługi telefonicznej, która wchodzi w skład usługi powszechnej. Wprowadzono możliwość dodatkowego dofinansowania tego rodzaju usług, np. z parapodatku gromadzonego od reszty uczestników rynku, tyle że w ten sposób rynek składa się z reguły nie na kogo innego, jak na byłego monopolistę. To może budzić wątpliwości, bo nie można oczekiwać, żeby operator miał interes, by ujawnić całą prawdę o swoich kosztach.

Usługi powszechne są obudowane pewnymi niezbędnymi przepisami konsumenckimi i w tym zakresie stanowią przydatny termin, ale w rynkowym znaczeniu pojęcia usługi powszechnej zawiera się aksjologiczny błąd, ponieważ dla systemu regulacyjnego nie jest to metoda na zapewnienie opłacalności budowy linii telekomunikacyjnych w odległych regionach wiejskich, ale raczej próba zdefiniowania odstępstwa od ogólnych zasad rozwoju konkurencji. Doświadczenie kilkunastu lat pokazuje, że jest to próba nieudana. Komisja Europejska wymusiła wprawdzie na wszystkich państwach członkowskich wprowadzenie przepisów o możliwości dofinansowania usługi powszechnej, ale większość państw nie stosuje w praktyce dopłat. Wyjątkiem są Francja i Włochy.

Obliczanie dopłat wymaga szacowania kosztów inwestycji, co z natury rzeczy bywa dla organu administracji skomplikowane i obarczone ryzykiem błędów, a ponadto samo w sobie jest na tyle kosztowne, że też pochłania część budżetu na finansowanie usług powszechnych. Nie sposób też nie zauważyć, że sieci telefonii komórkowej rozwiązały przynajmniej część problemów z dostępnością usług telefonicznych.

Szerzej i jeszcze szerzej

Rozwój rynku usług szerokopasmowych stał się dla Europy wyzwaniem cywilizacyjnym. Dla rządowych i samorządowych organów władzy publicznej trudne do zaakceptowania powinno być to, że przyspieszająca konkurencja w usługach oferowanych w sieciach szerokopasmowych, coraz bardziej niezbędnych w życiu codziennym, gospodarce, edukacji, kulturze, skupia zainteresowanie inwestorów tylko na najbardziej atrakcyjnych obszarach rynku. Cyfrowe włączenie całych grup społecznych to jedno z zasadniczych uwarunkowań rozwoju regionalnego. Wykracza ono poza kwestie związane z rozwojem infrastruktury, ale bez niej nie może się obyć. Nie załatwią tego problemu w krótkim czasie rynkowe mechanizmy. W takich przypadkach niezbędne wydaje się wprowadzenie szczególnych mechanizmów finansowania, w tym ukierunkowanych na rozwój infrastruktury.

Określenie dostępu szerokopasmowego usługą powszechną niewiele da, bo koncepcja finansowania usług powszechnych w telekomunikacji, która miała delikatnie wyważyć interes publiczny wobec rozwoju konkurencyjnego rynku, nie stała się w praktyce użyteczna. Założenie minimalnego "socjalnego" pakietu w tradycyjnej telefonii było dopuszczalne, ale w przypadku dostępu szerokopasmowego trąci śmiesznością, bo jak dzisiaj ustalić, co to jest minimalny dostęp szerokopasmowy, który można oferować poza konkurencją. Jeżeli przykładowo przyjąć konwencję, którą zastosowano na użytek unijnego przeglądu rynku w 2006 r., że szerokopasmowe zaczyna się od 144 Kb/s, to dysponując takim minimalnym, niegwarantowanym łączem, trudno skorzystać nawet z najprostszych serwisów wizyjnych dostępnych dzisiaj we wszystkich popularnych portalach. Ściganie się w kolejnych, ustalanych administracyjnie wskaźników z komercyjnym rynkiem, nie ma wielkiego sensu.

Niby od czegoś trzeba zacząć, np. tych dobrze sprzedających się propagandowo publicznych hot spotów, ale najbezpieczniej będzie wybierać takie scenariusze wsparcia inwestycji, które strategicznie mają tworzyć rozwojowe dla komercyjnego, konkurencyjnego biznesu, zamiast go wyręczać. Zawsze należy rozważać, jakie znaczenie dla rynku może mieć publiczne wsparcie planowanych rozwiązań, który z uczestników rynku stanie się beneficjentem tych działań lub kogo obciążą narzucone obowiązki i co z tego wyniknie.