Państwo pomaga, ale czy nie przeszkadza?

Upraszczanie procedur regulacyjnych ma służyć pobudzeniu wzrostu gospodarczego i zwiększaniu konkurencyjności Unii Europejskiej. Dla biurokratów unijnych to wyzwanie niebanalne, bo rynki regulowane miały zapewnić rozwój konkurencji, a nie przeszkadzać.

Przyjęcie nowych zasad pomocy publicznej ma ułatwić prowadzenie prac badawczo-rozwojowych i szeroko pojętych innowacyjnych wdrożeń oraz inwestycji, również infrastrukturalnych, co jak wiadomo, jest jednym z kluczowych elementów unijnej strategii Europa 2020. Obowiązujące od lipca unijne rozporządzenie GBER zwalnia wiele rodzajów przedsięwzięć z dosyć uciążliwego proceduralnie obowiązku notyfikowania pomocy państwa do Komisji Europejskiej. Takie zwolnienia grupowe obowiązywały już wcześniej w poprzedniej wersji rozporządzenia, ale teraz objęto nimi nowe obszerne kategorie inwestycji: infrastrukturę sieci szerokopasmowych, infrastrukturę lokalną, sportową, rekreacyjną, rewitalizację zabytków i dóbr kultury.

Nowe kategorie pomocy to też klastry innowacyjności, transport socjalny dla mieszkańców odległych regionów, małej skali instalacji produkcji elektrycznej energii odnawialnej. Zmieniono progi dopuszczalności pomocy publicznej dla infrastruktury badań naukowych, strat-upów, infrastruktury komunalnej, ochrony środowiska, programów rozwoju miast, pomocy regionom dotkniętym klęskami żywiołowymi, środowiskom osób niepełnosprawnych.

Państwu wolno więcej

Nie wszystkie rodzaje zwolnień należy jednak traktować w kategoriach posunięć liberalizujących rozwój poszczególnych sektorów gospodarki lub infrastruktury. To nie jest oczywiste, wszak ułatwienia dotyczą interwencji państwa, wykorzystania funduszy publicznych, w tym środków unijnych. Skoro łatwiej ma być prowadzić niektóre inwestycje publiczne, np. infrastrukturalne, to znaczy, że mniejsza jest wiara w zaangażowanie inwestorów prywatnych. Doświadczamy tego na rynku infrastruktury sieci szerokopasmowych w Polsce, gdzie program inwestycji publicznych zaplanowanych w poprzedniej perspektywie finansowania unijnego i kontynuowanych w nowych formach do roku 2020 należy do największych w Europie. Ułatwienia proceduralne sporo zmienią. Negocjowanie pierwszej decyzji o dopuszczalności pomocy publicznej w wojewódzkich projektach Sieci Szerokopasmowej Polski Wschodniej zajęło Komisji Europejskiej ponad rok. Kolejne projekty wciąż budowane w ramach wojewódzkich regionalnych programów operacyjnych wykorzystywały w dużej części pierwszy wypracowany schemat, ale negocjacje i tak zawsze wymagały kilkumiesięcznych zabiegów.

Teraz będzie znacznie prościej. W projektach sieci szerokopasmowych budowanych z wykorzystaniem środków publicznych jako pomoc publiczna kwalifikują się tylko inwestycje w infrastrukturę. Z notyfikacji w Komisji Europejskiej są zwolnione projekty, których budżet nie przekracza 70 mln euro. W przypadku tzw. schematu pomocy publicznej, a taki jest w Polsce planowany w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, próg zwolnienia z obowiązku notyfikacji wynosi 150 mln euro po sześciu miesiącach po wejściu w życie tych programów. Próg ma znaczenie indykatywne, bo rozporządzenie GBER zawiera w tej sprawie zastrzeżenie, że Komisja Europejska może rozszerzyć stosowanie zwolnienia z obowiązku notyfikacji po dokonaniu ewaluacji stosownego planu oceny. Oznacza to, że Polska może sobie zapewnić wystarczającą swobodę, jeżeli podejmie w odpowiednie zabiegi. Kwestia jest, jak wiemy, wciąż otwarta, bo odsunięto ją na zaś do decyzji nowego rządu.

Brak obciążenia obowiązkiem notyfikacji w Komisji Europejskiej większości nowych projektów sieci szerokopasmowych budowanych przy wsparciu państwa jest faktem, jeżeli oczywiście nie objawi się koncepcja przydziału zadania zaspokojenia wszelkich braków infrastruktury szerokopasmowej w Polsce przez jedną firmę. Nie oznacza to jednak, że przestają obowiązywać zasady pomocy państwa określone w poprzednio wydanych decyzjach, a przede wszystkim w ogólnych wytycznych z 2013 r. W dalszym ciągu interwencja jest dopuszczalna w obszarach klasyfikowanych jako „białe NGA” lub warunkowo „szare NGA”, a sieci muszą być otwarte dla wszystkich chętnych operatorów.

Gdzie regulatorów dwóch, a może nawet trzech

Złagodzenie obowiązku notyfikacji ma potencjalnie kłopotliwy skutek uboczny. UOKiK, który pełni w Polsce rolę organu właściwego w sprawach pomocy publicznej, ale, z całym szacunkiem dla zaangażowania w proces uzyskania decyzji notyfikacyjnych w dotychczasowych projektach, jego rola w ocenie spełniania wymogów wspólnotowych sprowadzała się w praktyce do przekazania wniosku notyfikacyjnego do unijnej Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji. Rozporządzenie GBER realizuje zasadę subsydiarności, przesuwając nadzór legalności projektowanej pomocy publicznej na organy ochrony konkurencji w państwach członkowskich. Problemem może być nie tylko kwestia pogłębienia przez regulatora zasobów kompetencyjnych w sprawach sieci szerokopasmowych. Ciekawsze być może skomplikowanie się relacji kompetencyjnych UOKiK i UKE.

Jak dotąd rozróżnienie regulatorów było stosunkowo proste. Prezes UOKiK dysponuje prawnymi narzędziami reagowania, kiedy nastąpiło naruszenie zasad konkurencji, czyli działa ex post.

Prezes UKE dysponuje narzędziami regulacyjnymi Prawa telekomunikacyjnego. Mają one skłonić operatorów do niestosowania barier wejścia na rynek. Wyprzedzając zachowania wynikające ze znaczącej pozycji rynkowej, prezes UKE zakłada zawczasu skutki zastosowania narzędzi, czyli działa ex-ante. Kwestia kompetencji UOKIK w sprawach pomocy publicznej jest właściwie złamaniem tego rozróżnienia, bo ocen dokonuje się przed realizacją projektu. Na dodatek UKE ma pakiet narzędzi regulacyjnych wobec samorządów w ustawie szerokopasmowej i też opiniuje projekty zawczasu, opierając się przesłankach niekoniecznie zbieżnych z punktem widzenia UOKiK.

A w grze organów administracji zachodzących na te same pola sektorów mamy KRRiT, która na bazie jeszcze innych przesłanek działa poza konstytucyjną odpowiedzialnością rządu, regulując rynek telewizji kablowych, ale nie kryjąc aspiracji regulacyjnych wobec tego, co się będzie dziać w sieciach szerokopasmowych.

Może już czas, by wrócić do pierwotnych pytań, do czego służą regulacje rynku?