Notatka do Raportu o Stanie Państwa

I. Przegląd przedsięwzięć informatycznych administracji publicznej w 1993 r.

I. Przegląd przedsięwzięć informatycznych administracji publicznej w 1993 r.

W pierwszej połowie 1993 r. przystąpiono do kolejnej fazy realizacji budowy systemów informatycznych administracji państwowej. Prowadzi się prace studialne i wdrożeniowe związane z reformą administracji publicznej oraz z modernizacją podstawowych służb administracji.

Do najważniejszych kroków należało uporządkowanie podstawowych rejestrów administracji publicznej. Należy do nich system ewidencji ludności i jego pochodne oraz system ewidencji gruntów i nieruchomości, jako punkt wyjścia do kompleksowego Systemu Informacji o Terenie.

W RCI PESEL trwają intensywne prace studialne i przygotowania do realizacji projektu wymiany dowodów osobistych na karty identyfikacyjne zgodne ze standardem EWG. Projekt ten zastąpi przestarzałe rozwiązania organizacyjne systemu PESEL.

Innym, podstawowym elementem reformy systemu PESEL jest tworzenie struktur organizacyjnych - Wojewódzkich Ośrodków Informatyki jako Terenowych Banków Danych przy Urzędach Wojewódzkich, których podstawowym zadaniem będzie prowadzenie sprawnych systemów ewidencji ludności na szczeblu regionalnym, w ścisłym powiązaniu z gminnymi ośrodkami ewidencyjnymi. Trwa obecnie intensywny proces tworzenia tych struktur i porządkowania zasad pracy nad ewidencją ludności na poziomie regionalnym i lokalnym. Należy podkreślić, iż Wojewódzkie Ośrodki Informatyki w niedługim czasie zostaną także przygotowane do koordynacji, modernizacji i rozwoju innych ważnych rejestrów administracji specjalnej, z których najważniejsze to:

- system informacji o terenie

- system ewidencji praw jazdy i pojazdów

- ewidencja bezrobotnych

- paszporty.

Podstawowym celem decentralizacji głównych systemów tworzonych i utrzymywanych ewidencji do szczebla regionalnego jest wykorzystanie nowoczesnych technologii, racjonalizacja kosztów ich rozwoju, łatwiejsza integracja pojedynczych systemów w celu tworzenia kompleksowych baz danych.

Regionalne bazy danych będą w niedalekiej przyszłości podstawą działania szybkich i nowocześnie wyposażonych systemów wspomagania decyzji dla administracji publicznej i dla rządu, a także staną się źródłem informacji dla lokalnych i centralnych decydentów administracji oraz organizacji gospodarczych.

Systemy centralne korzystać będą z terytorialnych baz danych jako źródła informacji do:

- zabezpieczenia strategicznych zasobów informacyjnych państwa

- rozwoju strategicznych systemów wspomagania decyzji

- dysponowania informacją na wypadek zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych.

Do najważniejszych resortowych, centralnych przedsięwzięć informatycznych, znajdujących się w fazie studialnej projektowej należą:

- system informacyjny bezpieczeństwa państwa na wypadek zagrożeń pod nadzorem Biura Bezpieczeństwa Narodowego Kancelarii Prezydenta

- system obsługi biur poselskich i senackich oraz klubów parlamentarnych pod nadzorem Kancelarii Sejmu i Senatu

- system informatyczny tworzenia i archiwizowania dokumentów prawnych w Urzędzie Rady Ministrów

- system informatyczny obsługi Biur Pracy pod nadzorem Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej

- systemy informatyczne ZUS i KRUS

- system informatyczny Głównego Urzędu Ceł

- system informatyczny Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej

- systemy informatyczne Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej

- system informatyczny obsługi wyborów

- system informatyczny Głównego Urzędu Statystycznego

- system informatyczny Ministerstwa Ochrony Środowiska.

W fazie intensywnych wdrożeń znajdują się obecnie:

- kompleks systemów informatycznych POLTAX - Ministerstwa Finansów

- system informatyczny straży granicznej i policji pod nadzorem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych

- system informatyczny uczelni i ośrodków akademickich pod nadzorem KBN

- systemy informatyczne Urzędów Wojewódzkich pod nadzorem Urzędu Rady Ministrów

- system informatyczny Krajowego Biura Wyborczego

Należy podkreślić, iż tegoroczna skala wydatków na projektowanie i wdrażanie obecnie rozległych resortowych systemów informatycznych przekracza 250 mln USD (w tym wydatki na teletransmisję).

Oprócz tego zaawansowane prace wdrożeniowe prowadzone są nad wewnętrznymi systemami informatycznymi kluczowych urzędów i organów centralnych:

- Kancelaria Sejmu i Senatu

- Kancelaria Prezydenta

- Krajowe Biuro Wyborcze

- Naczelny Sąd Administracyjny

- Najwyższa Izba Kontroli

- Urząd Rady Ministrów

- Ministerstwo Spraw Wewnętrznych

- Ministerstwo Przemysłu i Handlu

- Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej

- Komitet Badań Naukowych

- Ministerstwo Przekształceń Własnościowych

- Ministerstwo Transportu

- Główny Urząd Statystyczny

- Krajowa Szkoła Administracji Publicznej.

Przeciętny roczny koszt prac wdrożeniowych z uwzględnieniem oprogramowania sieci lokalnych i kształcenia użytkowników wynosi do 1 mln USD na urząd lub organ centralny.

Dodatkowo, trwa żywiołowy proces wyposażania urzędów administracji samorządowej i lokalnej w systemy mikrokomputerowe z oprogramowaniem masowo wytwarzanym przez małe, polskie firmy informatyczne. Wyrywkowe dane statystyczne wskazują, iż małe i średnie gminy wydatkują rocznie 100-200 tys. USD na implementację lokalnych systemów informatycznych, z naciskiem na gminną ewidencję ludności, gruntów i nieruchomości, zbieranie podatków lokalnych i zagadnienia obsługi budżetu gminy. Brak w tym wypadku instytucji centralnej regulującej kompleksowo zagadnienia standaryzacji tych systemów, co będzie rodziło w najbliższej przyszłości poważne problemy z wymianą danych, a także będzie źródłem dodatkowych kosztów w okresie przewidywanej reformy powiatowej.

Podsumowując, podstawowa część centralnej i lokalnej administracji, z uwzględnieniem parlamentu i Kancelarii Prezydenta, jest aktualnie wyposażana w nowoczesną technikę informatyczną. Proces ten przebiega bardzo intensywnie. Łączne wydatki budżetowe wg wstępnych szacunków (ponieważ brakuje, jak dotąd, formalnych metod ich rejestracji za pośrednictwem ustawy budżetowej) przekraczają 400 mln USD w 1993 r., co potwierdza przewidywaną 2 lata temu ponad 30% dynamikę wydatków w skali rocznej. Należy spodziewać się, iż tylko w 1994 r. przedsięwzięcia w obrębie administracji rządowej pochłoną 0,5 mld USD, przy nieznanej kwocie przeznaczanej na cele informatyczne ze strony samorządów.

Uwarunkowania procesu informatyzacji administracji państwowej

Żywiołowy rozwój systemów informatycznych instalowanych w dobie reformy polskiej administracji odbywa się pod wpływem zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań, z których jedne należy uznać za sprzyjające, inne zaś za niekorzystne.

Do sprzyjających okoliczności, wspomagających wyposażenie administracji w nowoczesne środki gromadzenia i przetwarzania informacji należą:

1) zdecydowana wola polityczna modernizacji administracji i powiązania procesu legislacyjnego reformy z procesami modernizacji technologicznej, co wiąże się z przyzwoleniem władz Państwa na ponoszenie niezbędnych kosztów;

2) pojawienie się instytucji wspomagających transfer wiedzy i rozwój systemu szkoleń oraz tworzenie polskiej dokumentacji standaryzacyjnej.

Przede wszystkim należą do nich Polski Komitet Normalizacji Miar i Jakości, Biuro ds. Informatyki Urzędu Rady Ministrów, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej oraz samorządowe organy polskiego rynku informatycznego: Polskie Towarzystwo Informatyczne, Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji, Stowarzyszenie Rozwoju Systemów Otwartych, Stowarzyszenie Ochrony Twórców Oprogramowania "PRO";

3) wysiłki administracji rządowej na rzecz uregulowania procedur nabywania i obsługi systemów informatycznych wg standardów europejskich czy światowych, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień jakości.

Dobrym przykładem takiej działalności jest zawieranie przez Urząd Rady Ministrów, w imieniu całej administracji rządowej tzw. umów generalnych z producentami sprzętu i oprogramowania oraz przejście do fazy końcowej prac nad powołaniem Agencji ds. Zakupów Rządowych. Innym ważnym czynnikiem wspomagającym tę dziedzinę jest publikacja standardów i norm ISO 9000 przez Polski Komitet Normalizacji Miar i Jakości, co pozwoli wkrótce przenieść na grunt polski najwyższe standardy jakości w dziedzinie informatyki i telekomunikacji, zwłaszcza w odniesieniu do rodzimej produkcji i usług oraz rozwoju oprogramowania;

4) prace nad uporządkowaniem taryf celnych. Pozytywnie należy ocenić dążenie do zróżnicowania stawek na produkty gotowe, podzespoły i części. Jednakże należy zwrócić też uwagę, iż zasady merytoryczne takiego zróżnicowania powinny być przedmiotem stałej konsultacji z ekspertami wysokich technologii.

Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji, reprezentująca ponad 250 polskich i zagranicznych przedsiębiorstw tej branży zgłosiła rządowi gotowość do współpracy przy konsekwentnym poprawianiu jakości merytorycznej aktów i rozporządzeń przygotowywanych przez agencje rządowe odpowiedzialne za politykę celną i podatkową;

5) zrozumienie rządu dla zagadnień integracji wielkich systemów zwłaszcza w dziedzinie wspólnych urządzeń dla wymiany danych.

29 czerwca bieżącego roku Prezes Rady Ministrów Rzeczpospolitej Polskiej podpisała zarządzenie nr 19 w sprawie budowy sieci transmisji danych dla administracji państwowej, nauki oraz kierowania państwem na wypadek zagrożeń.

Zarządzenie to jest zwieńczeniem dwuletnich starań Biura do Spraw Informatyki Urzędu Rady Ministrów mających na celu objęcie koordynacją zadań rozproszonych do tej chwili na resorty.

Według posiadanych przez nas informacji, na budowę sieci transmisji danych wydano w kraju ok. 40 mln USD. Osiągnięte rezultaty nie satysfakcjonują użytkowników ze sfery administracji państwowej. Powołanie zespołu stwarza więc szansę racjonalnego wydatkowania środków oraz daje możliwość skupienia się na najważniejszych, strategicznych w chwili obecnej zadaniach - czyli w naszej opinii - systemy obsługi informacyjnej rządu, system ewidencji ludności, system obsługi cła (SAD), system podatkowy (POLTAX) oraz system kontroli ruchu granicznego.

Realna jest perspektywa uruchomienia zintegrowanego systemu teleinformatycznego w okresie 2-3 lat. Termin ten należy uznać za nieprzekraczalny, brak zdecydowanych działań rządu w tej materii sprawi, że ostatecznie zaprzepaszczona zostanie szansa integracji systemów resortowych. W chwili obecnej podejmowane są inicjatywy wykorzystujące dostępne media telekomunikacyjne w celu organizacji wymiany informacji drogą elektroniczną między URM a urzędami wojewódzkimi oraz innymi resortami.

Duże zapotrzebowanie na te usługi sprawiło, że po półrocznej eksploatacji następuje przełączenie abonentów poczty elektronicznej do sieci z komutacją pakietów POLPAK. Podobnie, miasta uczestniczące w pilotowym programie reformy administracji będą włączane do sieci zarządzanej przez URM a obsługującą administrację państwową.

6) ukończenie kolejnego etapu budowy zaawansowanej sieci informatycznej Urzędu Rady Ministrów, co daje podstawę do obsługi informacyjnej prac rządu na jakościowo nowym, wyższym poziomie.

Szczególnie ważne jest zbudowanie tego systemu wg takich założeń iż:

a) stała się możliwa integracja komunikacji telefonicznej i transmisji danych na zewnątrz i wewnątrz Urzędu Rady Ministrów;

b) w system URM wbudowana jest rządowa poczta elektroniczna, zapewniająca sprawne i szybkie oraz tanie przekazywanie informacji oraz dokumentów pomiędzy organami administracji rządowej, w następnym kroku zaś samorządowej;

c) zapewniono warunki do niekosztownej, ciągłej modernizacji systemu i pośredniego oddziaływania w zakresie standaryzacji na zewnętrznych partnerów (organów rządowych i innych) wymiany informacji pomiędzy aparatem Premiera, Biura Prezydialnego, Ministra - Szefa URM, Biura Prasowego Rządu oraz innymi służbami obsługi prac rządu;

d) zapewniono warunki do harmonijnej wymiany danych pomiędzy ważnymi dla prac rządu komórkami Urzędu Rady Ministrów.

Do rozwiązania pozostaje problem podniesienia poziomu bezpieczeństwa danych i ich wymiany w tej sieci, co jednakże związane jest ze znacznie wyższymi kosztami instalacji - niezbędne w bliskiej przyszłości, ze względu na rosnącą ilość poufnych informacji przechowywanych w systemie informatycznym URM.

Uwarunkowania hamujące rozwój harmonijnej informatyzacji państwa to:

1. Brak instytucji lub organu ponadresortowego ustalającego zasady i nadzorującego ich wykonanie, jeśli chodzi o politykę informatyczną państwa. Od dwóch lat Urząd Rady Ministrów podejmuje wysiłki w dziedzinie ustanowienia takiego organu - Krajowej Rady Informatyki i Telekomunikacji. Rada ta przede wszystkim zobowiązana będzie do opracowania modelu informacyjnego administracji polskiej z organem wykonawczym usytuowanym jak najbliżej kancelarii rządu, co zapewni koordynację wydatkowania wielkich sum na centralne systemy resortowe oraz wymusi standaryzację powiązań i wymiany danych pomiędzy nimi na poziomie strategicznym. Należy stwierdzić, iż brak takiego modelu i mechanizmu ich wdrażania już dziś prowadzi do dublowania wydatków oraz ponoszenia dodatkowych kosztów dla umożliwienia wymiany danych pomiędzy systemami.

2. Brak stabilizacji budżetowej Państwa oraz brak mechanizmów formalnego planowania wydatków i ich kontroli w ustawie budżetowej Państwa. Należy dążyć do jak najszybszego sprecyzowania mechanizmów kontroli budżetowej nad wydatkami informatycznymi. Udaną próbą rozwiązania tego problemu są wdrazane obecnie przez wojewodów projekty wojewódzkich ośrodków informatyki opracowane w URM, a precyzujące przede wszystkim mechanizm tworzenia i rozliczania budżetu na usługi informatyczne.

3. Wprowadzenie podatku VAT spowodowało znaczny ruch i niepokoje na rynku informatycznym objawiające się intensywnymi zakupami w czerwcu 1993 r. Podatek VAT dla sprzętu i usług informatycznych spowodował automatyczny wzrost cen o 22%. Z drugiej strony znaczna część firm informatycznych odczuwa kłopoty finansowe przez zamrożenie znacznych kwot w urzędach skarbowych. Tylko część klientów refunduje koszty podatku VAT. Niestety, jednostki budżetowe płacą znacznie więcej. Należy rozważyć okresowe zmniejszenie podatku VAT na usługi informatyczne, świadczone dla sfery budżetowej. Jednakże rzeczywisty wpływ VAT na funkcjonowanie rynku informatycznego będzie można lepiej ocenić pod koniec roku.

4. Trzeba zdecydowanie stwierdzić, iż opóźnienie w pracy ustawodawczej nad ustawą o ochronie praw autorskich w sferze oprogramowania, powoduje coraz dotkliwsze trudności w transferze nowoczesnych technologii informatycznych do Polski. Jesteśmy świadkami dalszej utraty wiarygodności Polski w COCOM i budowania barier w dostępie polskich przedsiębiorstw do najnowszych zdobyczy technologicznych.

Rząd powinien uczynić wszystko, aby nowy parlament za priorytetowe zadanie uznał zakończenie procesu legislacyjnego tej ustawy i jej szybkie wdrożenie.

5. Brak ustawy o ochronie danych osobistych powoduje, iż pomimo wysokiego zaawansowania prac, niektóre z ważnych rządowych systemów informatycznych nie mogą być prawidłowo zrealizowane, ponieważ po przekroczeniu pewnego progu nagromadzenia danych osobowych w tych systemach, mogą zaistnieć niepokoje społeczne i polityczne. Coraz sprawniejsze systemy informacyjne bez odpowiednich prawnej ochrony danych staną się kłopotliwym elementem przetargów politycznych. Oprócz agencji rządowych, dane o obywatelu gromadzi coraz więcej podmiotów gospodarczych, co przy braku odpowiedniej ustawy, nie daje gwarancji legalnego zabezpieczenia użycia tych danych przeciwko dobrom osobistym obywateli.

Wnioski

1. Wobec rozległości i intensywności prac nad informatyzacją administracji państwowej oraz sprzęgnięcia ich z procesem reformy administracji i gospodarki, niezbędne jest powołanie organizmu koordynującego te prace na szczeblu ponadministerialnym, jak najbliżej Premiera Rządu. Chodzi tu bowiem o strategiczne aspekty systemu informacyjnego Państwa. Najpilniejszym zadaniem jest uspójnienie rozproszonych prac nad modelem informacyjnym służb państwowych. Brak takiego organu już dzisiaj prowadzi do nadmiernych wydatków i dublowania ich.

2. Wprowadzenie na trwałe do ustawy budżetowej pozycji związanych z budową systemu informacyjnego (informatycznego) Państwa pozwoli na stworzenie mechanizmu dyscyplinującego wydatki, co leży u podstaw racjonalnej polityki standaryzacyjnej.

3. Rozległa skala prac informatycznych w administracji powinna prowadzić do szerszych niż dotychczasowe przemian w modelu kształcenia kadr informatycznych, zarowno, jeśli chodzi o stacjonarne kształcenie zawodowe - stworzenie zupełnie nowych kierunków kształcenia - jak i w dziedzinie kształcenia ustawicznego, podyplomowego.

4. Należy dążyć do współpracy z podmiotami gospodarczymi (firmami i stowarzyszeniami) działającymi na rynku informatycznym, w dziedzinie monitorowania i szybkiego zapobiegania negatywnym zjawiskom wynikającym z nieprzygotowania administracji rządowej do tak gwałtownego transferu wysokich technologii.

5. Koniecznością jest ukończenie przez Parlament prac legislacyjnych nad ustawami chroniącymi informatykę polską. Już wkrótce pojawią się bowiem nowe zagadnienia jak choćby problem polskiego przemysłu elektronicznego w powiązaniu z gwałtownym rozwojem polskiego przemysłu oprogramowania.

6. Nie wolno dopuścić do rozerwania powiązań pomiędzy modernizacją administracji rządowej i samorządowej a procesem ich informatyzacji. Powiązanie takie zaowocuje wkrótce podniesieniem bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa, usprawnieniem działalności gospodarczej w administracji samorządowej oraz usprawnieniem obiegu informacji potrzebnej dla rządu.

(przygotowane przez Andrzeja Florczyka i Witolda Łuczywo z Biura ds. Informatyki URM, w sierpniu 1993 r.)


TOP 200