Na rozdrożu

W sytuacji chaosu organizacyjno-prawnego trudno mówić o racjonalnym planowaniu informatyzacji czy budowie społeczeństwa informacyjnego na poziomie lokalnym.

W sytuacji chaosu organizacyjno-prawnego trudno mówić o racjonalnym planowaniu informatyzacji czy budowie społeczeństwa informacyjnego na poziomie lokalnym.

Próba szczegółowego opisu stanu informatyzacji polskich samorządów w połowie 2006 r. to z natury dosyć karkołomne zadanie. Wymaga gruntownej wiedzy o projektach i wdrożeniach realizowanych na co najmniej trzech szczeblach samorządu terytorialnego: gminy, powiatu i województwa samorządowego. Czytelnicy Computerworld są dosyć regularnie informowani o największych projektach i przedsięwzięciach realizowanych w kraju w tym zakresie. Dlatego poniższa analiza będzie obejmowała raczej najważniejsze problemy i wyzwania, przed którymi stoi informatyzacja samorządu terytorialnego - bez ambicji informowania o wszystkich najciekawszych projektach realizowanych przez polskie samorządy.

Problem pierwszy: wieczna niepewność

W ostatnim czasie samorządy wszystkich szczebli, podobnie jak inne instytucje publiczne, były skonfrontowane z koniecznością dostosowania się do wymogów zapisów ustawy o podpisie elektronicznym, która pierwotnie miała wejść w życie 17 sierpnia br. Ustawowe zapisy oznaczały dla podmiotów administracji publicznej konkretne wydatki - po pierwsze musiały one zakupić zestawy umożliwiające podpisywanie bezpiecznym podpisem elektronicznym dokumentów. Pomijając aspekt technologiczny, wymuszający stosowanie podpisu wyłącznie na stanowiskach komputerowych wyposażonych w odpowiednie oprogramowanie komercyjne, zagadnienie wprowadzenia podpisu elektronicznego ma wymiar organizacyjno-funkcjonalny. W świetle prawa bowiem w przypadku posługiwania się podpisem elektronicznym stoimy wobec dokumentu elektronicznego, a w ślad za tym wobec konieczności pracy i archiwizacji elektronicznej postaci dokumentu.

Zaprojektowany w ustawie sposób wprowadzenia podpisu elektronicznego prawdopodobnie nie spowoduje poprawy jakości funkcjonowania polskiej administracji ani oczekiwanych korzyści z wyeliminowania papieru z procedur administracyjnych. Dopóki papierowa wersja dokumentu będzie funkcjonowała równolegle z dokumentem elektronicznym, dopóty cała administracja będzie zmuszona do utrzymywania specyficznej schizofrenii: z założenia będzie można przyjmować dokumenty elektroniczne, ale zdecydowana większość procedur nadal będzie opierać się na obiegu papierowym.

Wobec braku uregulowań prawnych klarownie i jednoznacznie określających zasady archiwizacji dokumentów w postaci elektronicznej trudno mówić o budowie sprawnych systemów obiegu informacji. W obecnej sytuacji nie sposób bowiem wyobrazić sobie procedury wydawania decyzji administracyjnych przy zachowaniu elektronicznej formy dokumentu/procedury na każdym jej etapie, nawet jeśli są w naszym kraju urzędy czy instytucje szczycące się bardzo zaawansowanymi systemami obiegu dokumentów.

Skoro już użyto sformułowania obieg dokumentów, oczywistym jest, że zaplanowane usprawnienie funkcjonowania administracji publicznej dzięki wprowadzeniu bezpiecznego podpisu elektronicznego musi opierać się na nowoczesnych i wydajnych systemach informatycznych. Problem w tym, że tylko niewielka część jednostek administracji publicznej takie posiada. Jest jeszcze inna kwestia - konfrontacja zapisów ustawy z rzeczywistością niewielkich jednostek organizacyjnych zmuszonych do stosowania ustawy nawet w przypadku, kiedy przez długie lata nikt nie wyśle do nich żadnego podpisanego bezpiecznym podpisem dokumentu.

Kolejnym elementem potęgującym niepewność jest popularny ostatnio w kręgach samorządowych akronim HSM (czyli urządzenie umożliwiające zgodne z ustawą przyjęcie dokumentu elektronicznego podpisanego bezpiecznym podpisem elektronicznym oraz wysłanie do nadawcy urzędowego potwierdzenia odbioru). Jeszcze kilka tygodni temu nie było odpowiedzi na pytanie, co mają zrobić samorządy, którym podlegają setki jednostek organizacyjnych zobowiązanych do posiadania takiego modułu sprzętowego. Nie ma też jednoznacznych wskazówek, jak traktować zapis o wprowadzeniu takiego dokumentu do systemu informatycznego odpowiedniego podmiotu. Również w tym zakresie wielu samorządowców próbuje samodzielnie znaleźć rozwiązanie tego problemu, często korzystając z podpowiedzi dostawców gotowych rozwiązań.

W wielu dyskusjach rozważana jest obsługa takich jednostek na zasadzie outsourcingu lub też stosowanie jednego HSM, który będzie przyjmował dokumenty i rozsyłał urzędowe poświadczenie odbioru do zainteresowanych w imieniu grupy jednostek organizacyjnych. Tu również istnieje element niepewności - dostawcy odpowiedniego sprzętu nie potrafią bowiem odpowiedzieć, ile takich podmiotów naraz taki moduł może obsłużyć. Brakuje również odpowiedzi na pytanie, czy HSM może rozsyłać potwierdzenia np. w imieniu miasta X z dopiskiem, o którą jednostkę organizacyjną chodzi.

Bez rozwiązania choćby tych podstawowych zagadnień trudno mówić o jakimkolwiek rozsądnym wdrożeniu e-podpisu w administracji. Jak bowiem, np. w sytuacji dużego samorządu, przewidzieć w budżecie ustawowo obowiązkową obsługę podpisu? Jak podjąć decyzję dotyczącą zakupu HSM i zestawów do podpisu elektronicznego? W skali dużego urzędu lub instytucji nadzorującej setki jednostek organizacyjnych waga problemu robi się poważna.

Ustawodawca skonfrontował administrację publiczną z potężnym problemem organizacyjnym, pozbawiając ją jednocześnie najbardziej podstawowych rozporządzeń i wykładni umożliwiających wprowadzenie w życie e-podpisu. Wydawałoby się, że po nowelizacji ustawy o podpisie elektronicznym przesuwającej termin jej wejścia w życie na 1 maja 2008 r. problem nie jest już tak poważny. Nic bardziej błędnego. Odsunięcie w czasie ustawowego obowiązku nic nie zmieni, dopóki nie zostaną dokonane niezbędne korekty w wielu aktach prawnych regulujących funkcjonowanie administracji publicznej.

Istnieje analogia między sposobem ustawowego wprowadzenia bezpiecznego podpisu elektronicznego a uruchomieniem Biuletynu Informacji Publicznej kilka lat temu. Ten ostatni doczekał się tymczasem rozsądnego rozwiązania - wobec chaosu informacyjnego i organizacyjnego rozpoczęto prace nad nowym BIP (tzw. BIP II). Publiczna dyskusja nad nowym kształtem Biuletynu trwa już ponad rok i angażuje najbardziej zainteresowane strony, choć zdarzają się sytuacje, w których autorzy projektów rozporządzeń dotyczących publikowania aktów prawa zapominają o istnieniu takiego środka publikacji jak BIP! Szczęśliwie "strach przed 17 sierpnia" spowodował ogromną aktywność wielu środowisk - media pełne są relacji z konferencji, spotkań i dyskusji. Trwająca ostatnio debata nad e-podpisem i zasadami informatyzacji administracji w ogóle przyniosła już pierwsze owoce: centra certyfikacji porozumiały się wreszcie w zakresie stosowania jednego standardu podpisu elektronicznego.

Warto wziąć pod uwagę inny aspekt e-podpisu i towarzyszącej mu niepewności: administracja i dostawcy nie mogą wyjść z zaklętego kręgu - podpis jest drogi i mało kto chce z niego korzystać, bo nie ma usług. Nie ma usług, bo nie opłaca się ich wdrażać dla małej liczby posiadaczy podpisu. W tej sytuacji warto zaproponować zmianę podejścia do problemu. Wdrożenie e-podpisu w administracji jest nieuchronne. Zamiast więc wprowadzać go od razu do powszechnego obiegu, administracja publiczna jako pierwsza powinna przetestować na sobie w praktyce wymianę tak podpisanych dokumentów, a dopiero później zdobyte w ten sposób doświadczenia przenieść na systemy związane z bezpośrednią obsługą mieszkańców. Inaczej nie unikniemy chaosu i dziwacznych sytuacji w postaci podpisanych odręcznie wydruków podpisanych elektronicznie plików rejestrowanych w papierowym obiegu dokumentów...

Polska boryka się nadal z opisywanym wielokrotnie i w różnych miejscach przekleństwem resortowości. Poszczególne działy administracji publicznej w ramach radosnej twórczości wdrażają kolejne systemy, rejestry i platformy. Skutek? Na poziomie przeciętnego samorządu wprowadzane są kolejne, niekomunikujące się ze sobą systemy służące do gromadzenia często tych samych danych. Podmiot organizujący np. przetarg nieograniczony musi opublikować informacje o podjętych działaniach równolegle w dwóch miejscach: na platformie UZP (zgodnie ze znowelizowaną niedawno ustawą Prawo zamówień publicznych) oraz na tzw. stronach podmiotowych właściwych dla danej jednostki. Łatwo sobie wyobrazić radość niewielkiego zakładu komunalnego lub szkoły, której merytoryczny pracownik musi pracowicie umieszczać praktycznie te same dane w dwóch całkowicie autonomicznych systemach informacyjnych, z których jeden działa poprawnie wyłącznie na najnowszej wersji komercyjnego systemu operacyjnego. Informatyzacja sektora publicznego prowadzona w ten sposób z pewnością nie sprzyja idei budowy taniego państwa.

Dyskusja wywołana przez "problem 17 sierpnia" zahacza również o największe przedsięwzięcia informatyzacyjne realizowane obecnie w Polsce: ePUAP (elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej), PESEL2 i e-Deklaracje (z pilotażowym wdrożeniem części formularzy: PIT-4 i PIT 8A). Według zapowiedzi przedstawicieli MSWiA dąży się do uporządkowania sytuacji w informatyzacji, tak aby docelowo obywatel w kontaktach z urzędem posługiwał się jedynie numerem PESEL, a podmioty prowadzące działalność gospodarczą tylko numerem NIP. Oczywiście jest to stan idealny - doświadczenia z przesuwaniem terminu wejścia w życie podpisu elektronicznego uczą, że lepiej nie przywiązywać się do deklarowanych dat osiągania poszczególnych etapów tego idealnego stanu. Tym bardziej należy się powstrzymać od przewidywania efektów - zdecydowanie bezpieczniej będzie oceniać gotowe wdrożenia i ich wpływ na rzeczywiste funkcjonowanie administracji.

Problem drugi: priorytety

W kontekście chaosu organizacyjno-prawnego trudno mówić o racjonalnym planowaniu informatyzacji czy wręcz budowie społeczeństwa informacyjnego na poziomie lokalnym. Jak bowiem ustawić priorytety zadań? Samorząd lokalny nie może sobie pozwolić na zaniedbanie bieżących zadań własnych czy zleconych, których wykonanie opiera się często na wykorzystywaniu narzuconych odgórnie systemów informatycznych czy platform.

Celowo używam tutaj sformułowania "systemów informatycznych" a nie "informacyjnych". Praktyka pokazuje bowiem, że do tej pory informatyzacja państwa polegała głównie na narzucaniu poszczególnym szczeblom administracji gotowych rozwiązań technologicznych, a nie na wymianie danych na podstawie powszechnych standardów wymiany danych i interoperacyjności systemów. Lokalni decydenci nader często stawiani są w sytuacji wprowadzania odgórnie narzuconych systemów i rozwiązań często niebiorących pod uwagę lokalnej specyfiki bądź wykorzystywanych od lat rozwiązań. Co prawda pojawiają się coraz liczniejsze sygnały, że zmierzamy w kierunku uporządkowania systemu informacyjnego państwa, opartego na referencyjnych systemach informacyjnych, ale jak na razie na wprowadzenie takich systemów przyjdzie nam jeszcze poczekać.

Tym trudniej zatem odpowiednio ukierunkować rozwój systemów informatycznych na styku z obywatelem, który nie musi przecież rozróżniać jaki zakres zadań realizowany jest przez poszczególne instytucje administracji publicznej. Wynika stąd wielka różnorodność propozycji wykorzystania nowych technologii w administracji. Część z nich zakłada przyspieszoną informatyzację jednostek administracji publicznej wg zasady, że administracja "robi sobie dobrze" - udoskonalane są wtedy systemy zbierania wszelkiego rodzaju informacji o obywatelach i różnych przejawach ich aktywności. Państwo i jego agendy coraz lepiej są poinformowane o mieszkańcach - niestety, często jest to informacja rozproszona, sektorowa, a nawet niepotrzebnie powielana w różnych miejscach, a interfejsem służącym do wymiany danych jest Kowalski pracowicie dostarczający osobiście wielokrotnie te same dane do różnych instytucji publicznych.

Inny priorytet wydaje się sugerować działanie typu "informatyzować co się da" - tu przykładem może być hurtowe tworzenie wszelkich możliwych e-formularzy (również podpisywanych cyfrowo) nawet w przypadkach, gdy do skutecznego załatwienia sprawy wystarczy zwykły e-mail. Za to statystyki e-formularzy dostępnych przez Internet pięknie się prezentują na zewnątrz...

Istnieje też inne podejście - wykorzystanie informatyki w wybranych dziedzinach, działaniach czy procedurach w taki sposób, aby zainwestowane pieniądze i podjęty wysiłek miały podwójny efekt - zmianę dotychczasowego "papierowego" myślenia urzędników skutkującą przekształceniami w ramach organizacji, a co za tym idzie widoczny wzrost satysfakcji obywateli z dobrze działającego urzędu.

Wybór priorytetów przy realizacji zadań szeroko pojętej informatyzacji przypomina zatem poszukiwanie odpowiedzi na zadane kilka lat temu przez Andrzeja Gontarza na łamach Computerworld pytanie: "Cyber gmina czy dobra gmina?".

Problem trzeci: świadomość wyzwań

Mimo tych niekorzystnych uwarunkowań w wielu miejscach w kraju podejmowane są próby budowy rozwiązań na skalę regionalną czy metropolitalną, często z bardzo dobrym skutkiem.

Świadomość znaczenia nowych technologii wydaje się dość powszechna w środowisku samorządowym. Oczywiście, realizowane zadania to wypadkowa wielu czynników, chociażby dostępności do środków finansowych, przyjętych priorytetów i stopnia zaawansowania technologicznego w każdym konkretnym przypadku.

Najbardziej obiecująca jest otwartość na zachodzące zmiany cywilizacyjne i kulturowe. Samorządowcy, będąc w stałym kontakcie z mieszkańcami i obsługując ich codzienne sprawy, obserwują ewolucję nawyków interesantów. Coraz więcej mieszkańców oczekuje traktowania przez administrację i jej urzędników podobnego do obsługi w instytucjach komercyjnych. Mało tego - oczekują podobnych ułatwień oraz narzędzi komunikacji i interakcji! Wydaje się zatem, że administracji nie pozostaje nic innego jak zaakceptowanie tych zmian i wprowadzenie ich do praktyki codziennego funkcjonowania. Stąd pojawiające się coraz częściej informacje o serwisach samorządowych dostępnych w technologii WAP, wysyłaniu komunikatów SMS z informacjami urzędowymi, emitowaniu kart elektronicznych obsługujących świadczenia rodzinne, wysyłaniu zainteresowanym odbiorcom newsletterów, rezerwacji wizyt w urzędzie przez Internet czy zamawianiu dokumentów urzędowych z dostawą do domu po ówczesnym wniesieniu przez Internet odpowiedniej opłaty kartą lub przelewem, czy systemach kolejkowych i przywoławczych.

Świadomość zachodzących zmian znajduje odbicie w różnych e-planach i strategiach wdrażanych w wielu województwach i metropoliach - z jednym wszakże ryzykiem: jeśli w porę nie powstanie neutralny technologicznie i otwarty e-PUAP, doczekamy się bardzo wielu różnorodnych i niespójnych platform i usług. Platforma krajowa powinna być minimalistyczna pod względem ilości usług, ale maksymalistyczna pod kątem ich znaczenia dla codziennego funkcjonowania państwa i jego mieszkańców, niezależnie od przyjętej przez nich roli. Z drugiej strony, różnorodność rozwiązań lokalnych nie jest raczej zagrożeniem, ale niedocenianym bogactwem (wymiana informacji i "dobrych praktyk" umożliwia osiąganie podobnych efektów z poszanowaniem dotychczasowych rozwiązań i partnerów). To korzystanie z dobrych przykładów warto rozszerzyć na kraje naszego regionu.

Lektura ostatniego raportu dla Komisji Europejskiej przedstawiającego wyniki szóstego sondażu postępów w pracach nad dostępem do usług publicznych online jest przygnębiająca. Polska nadal pozostaje w końcówce stawki krajów budujących nowoczesną administrację publiczną dostępną przez sieć. Może zamiast debatować w nieskończoność nad kolejnymi "wrotami" i "PUAP-ami", warto odwiedzić np. Wiedeń i podpatrzyć coś, co się już udało skutecznie wdrożyć? Nie chodzi o bezmyślne naśladowanie różnych "koszyków e-usług", ale o próbę powielenia dobrych rozwiązań, których oczekują od nas obywatele. O jakości usługi świadczy przecież jej popularność i znaczenie dla wzrostu gospodarczego oraz - nazywając rzecz nieco populistycznie - satysfakcji klienta ze sprawnej administracji.

Samorządowe regiony stoją obecnie przed ogromną szansą uzyskania funduszy na e-administrację. Potencjalnie dostępne środki muszą być prawidłowo zainwestowane, gwarantować odpowiedni zwrot w postaci odczuwalnego polepszenia funkcjonowania administracji i ułatwień dla działalności gospodarczej. Warto zatem, aby dyskusja na temat odpowiedniej alokacji tych środków i wyboru projektów była rzeczywiście publiczna, oparta na rzetelnych argumentach, a nie odbywała się w zaciszu gabinetów.

Wojciech Pelc jest kierownikiem Oddziału Serwisów Informacyjnych w Urzędzie Miasta Poznania, odpowiedzialnym m.in. za portal miejski, Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu, telegazetę Urzędu Miasta oraz portal wewnętrzny dla pracowników.