Kontrola ''Systemy informatyczne w administracji celnej'' została przeprowadzona przez Najwyższą Izbę Kontroli z inicjatywy własnej, m.in. w związku z publikacjami prasowymi na temat zamówień publicznych w ramach informatyzacji Służby Celnej (pisaliśmy o tym w Computerworld). Celem kontroli było dokonanie oceny skuteczności realizacji strategii informatyzacji tego resortu oraz przydatności wdrożonych systemów. Badaniami objęto lata 2000-2004. Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Finansów oraz w siedmiu izbach celnych i siedmiu urzędach celnych.

Nierzetelność przetargów

Zdaniem NIK, w latach 2000-2004 w Głównym Urzędzie Ceł (GUC) i Ministerstwie Finansów (MF) funkcjonował nieprawidłowy system zamówień publicznych na budowę i wdrożenie systemów informatycznych. W szczególności omijano podstawowy tryb zamówienia publicznego zapewniający konkurencyjność postępowania - przetarg nieograniczony. W trybie "z wolnej ręki" zrealizowano prawie 90% zamówień (na ok. 85,4 mln zł). Dyrektor generalny MF dopuścił do skoncentrowania uprawnień dotyczących zamówień publicznych w rękach jednego ze swoich podwładnych (chodzi o Józefa Adamusa, dyrektora Departamentu Informatyzacji Ministerstwa Finansów - przyp. red.). Natomiast w przypadku centralnego systemu CELINA obsługującego administrację celną uzależniono się od jednego wykonawcy (firmy Systemy Komputerowe Główka - przyp. red.). Biorąc pod uwagę ww. nieprawidłowości w planowaniu i ewidencjonowaniu środków, NIK podkreślił korupcjogenny charakter przyjętych w Ministerstwie Finansów rozwiązań organizacyjnych.

W wyniku przeprowadzonych postępowań GUC i MF zawierały także umowy na budowę i wdrożenie systemów informatycznych administracji celnej, w których nie zabezpieczono interesu Skarbu Państwa. Nie przeniesiono na GUC praw majątkowych, a w MF nie wykorzystywano klauzul gwarancyjnych, akceptowano z góry płatności na kwotę 12 mln zł oraz nieprecyzyjnie formułowano przedmiot umowy. Przy realizacji przez GUC umów na wykonanie i wdrożenie systemów ISZTAR i ALEXIS akceptowano roczne opóźnienia i odstępowano od egzekwowania kar umownych.

Budowanie bez planowania

Główny Urząd Ceł i Ministerstwo Finansów w latach 2000-2003 opracowały trzy strategie informatyzacji. MF nie skorzystało jednak z doświadczeń GUC i przygotowało dokumenty bez uzgodnienia potrzeb z przyszłymi użytkownikami systemów oraz bez planów finansowych. Ponadto zarówno GUC, jak i MF nie opracowały Centralnego Modelu Danych, czym pozbawiły się instrumentu zarządzania strukturą zamawianego systemu oraz utraciły punkt odniesienia do przyszłych działań.

Przy realizacji projektów informatycznych administracji celnej w MF nieudolnie stosowano metodykę zarządzania projektami informatycznymi MaXXIme. Rezygnowano z fazy analitycznej, co prowadziło do rozpoczynania budowy systemów bez założeń dotyczących ich funkcjonalności, wydajności i akceptowalnych kosztów. Ponadto Ministerstwo Finansów przejęło zdekompletowaną dokumentację w dziedzinie informatyzacji administracji celnej zlikwidowanego GUC. Braki dotyczyły dokumentacji zamówień publicznych i sieci WAN.

Zdaniem kontrolerów NIK, zaniedbania na etapie projektowania pociągnęły opóźnienia we wdrażaniu poszczególnych systemów (od 6 do 26 miesięcy). Również procesowi integracji systemów informatycznych UE i Polski towarzyszyły zaniedbania: opieszałość działań organizacyjnych, brak strategii wdrożeń systemów sprzężonych oraz spiętrzenie prac rozwojowo-wdrożeniowych w okresie poprzedzającym akcesję. Administracja celna wywiązała się ostatecznie z nałożonych zadań, jednak sposób ich realizacji - zdaniem NIK - był nierzetelny.

Jednocześnie należy podkreślić, że wdrożone systemy - CELINA, ZEFIR i NCTS (stworzone przez firmę Systemy Komputerowe Główka - przyp. red.) - miały ograniczoną funkcjonalność. Nie zapewniono bowiem równorzędnego traktowania zgłoszeń celnych w formie papierowej i elektronicznej, czynności wykonywano podwójnie, co zwiększało czasochłonność odpraw, nie spełniano wymogów dotyczących sprawozdawczości, nie zapewniono pełnego współdziałania pomiędzy systemami. Izby i urzędy celne nie przeprowadzały całościowej analizy przydatności wdrażanych systemów dla pracy funkcjonariuszy celnych. Działające moduły raportowania błędów nie dostarczały Ministerstwu takich podstawowych informacji.

Zawiadomienia do prokuratury NIK przekazał trzy zawiadomienia do prokuratury dotyczące: zaniedbań w dziedzinie ochrony danych osobowych, poważnych naruszeń zasad zamówień publicznych oraz niezawiadomienia prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.