E-administracja czy biurokracja 2.0?

Sukcesy informatyzacji zależą w dużej mierze od tego, na ile nowe technologie zmienią model funkcjonowania administracji, a na ile zostaną wpisane w dotychczasowe, biurokratyczne struktury.

Sukcesy informatyzacji zależą w dużej mierze od tego, na ile nowe technologie zmienią model funkcjonowania administracji, a na ile zostaną wpisane w dotychczasowe, biurokratyczne struktury.

Kiedy w Polsce dokonywała się transformacja systemu, zachwycaliśmy się wspaniałymi osiągnięciami teorii i praktyki rządzenia i administrowania przestrzenią publiczną oraz zarządzania w firmach zachodnich. To znany syndrom późnego przybysza, który fascynuje się tym, co u pionierów już się przeżywa i czeka na innowację. Klasyczne i stosowane do dziś formy governance zdają się dzisiaj opóźnione o jedna fazę. Problem w tym, że nauki prawne, polityczne, społeczne i ekono-miczne, w tym teoria zarządzania, nie odpowiedziały jeszcze w pełni na pytanie, czym staje się zinformatyzowane i usieciowione państwo, czym ono w istocie różni się od tradycyjnej, hierarchicznej organizacji, jakie powinny być interfejsy między operatorami e-government a obywatelami.

Jeśli to będziemy wiedzieć, to dowiemy się też, jakie będzie przyszłe społeczeństwo informacyjne. Z pewnością nie będzie równoznaczne z nałożeniem komputerów na stare struktury polityczne i społeczno-gospodarcze. Jesteśmy jeszcze na takim etapie myślenia, kiedy społeczeństwo informacyjne traktuje się jako znane nam z przeszłości społeczeństwo, tylko z większą liczbą komputerów w biurach, firmach i domach. Przedinformacyjna mentalność administratorów i administrowanych będzie z pewnością spowalniać tempo naszego uczestnictwa w globalnym społeczeństwie informacyjnym.

Prawo jest jednym z najważniejszych instrumentów, dzięki którym można osiągnąć relatywnie szybką zmianę społeczną. Kłopot z prawem jest jednak taki, że aby nie było ignorowane, to nie powinno odbiegać od ogólnej kultury społeczeństwa. Ale takie z kolei petryfikuje zastane struktury i instytucje. Może być innowacją, która z dnia na dzień zmienia rzeczywistość, ale jeśli zderza się z kulturą, to wtedy bywa kontestowane.

Zadecyduje kultura...

Istota e-administracji

Istota e-administracji

Budowanie e-administracji jest procesem kulturowym jako element tworzenia się społeczeństwa wiedzy. Nikt nie może dzisiaj powiedzieć, jakim systemem będzie e-administracja, czy generalnie e-government. Już nieraz bywało w historii, że innowacje społeczne rodziły trudne do przewidzenia zjawiska emergentne. To, co się wyłoni z e-administracji, też będzie jakąś emergencją. Każdy wynalazek, także w sferze komunikacji, zaplanowany był na określony użytek. Rzadko jednak udawało się przewidzieć społeczne konsekwencje wprowadzenia innowacji. Wyobraźnia nie sięga na ogół poza stary kontekst. W jakimś momencie jednak na skutek żywiołowej praktyki społecznej pojawia się nowy wzorzec. Najpierw jest to praktyka wczesnych użytkowników (early adopters), a później większości.

Klucze do sukcesu e- administracji

Klucze do sukcesu e- administracji

Rysuje się więc dylemat: jak dalece ma to być proces ewolucyjny, a w jakim stopniu zaś zmiana pozwalająca na rychłe osiągnięcie masy krytycznej. Odwołując się do metafory: czy wytyczać ścieżki i wylewać na nie asfalt, czy pozwalać administracji i obywatelom wydeptać najpierw własne ścieżki, a później pokryć je asfaltem, czyli zinstytucjonalizować istniejącą praktykę. Pewne standardy będzie oczywiście wymuszać Unia Europejska, ale wszystkiego nie da się ujednolicić, bo nie ma jednego wzoru. W epoce e-administracji pozostanie sporo lokalnej specyfiki, bo na to pracowała przez wieki historia. Administracja brytyjska będzie inna niż francuska, czy ogólniej kontynentalna. Środkowoeuropejska, dziedzicząca tradycje austrowęgierskie, też będzie mieć swoja specyfikę. Pluralizm kulturowy jest wartością, ale muszą być dlań pewne granice, jeśli systemy europejskie mają być kompatybilne, a powinny być, jeśli administracje krajów unijnych mają ze sobą współpracować.

Jedną z ważniejszych praktyk administracyjnych jest tradycja odnosząca się do zakresu kontroli na linii obywatel-urząd. Na przykład w krajach skandynawskich działalność organów administracyjnych jest przejrzysta, ponieważ taka jest kultura. Obywatele żądają tej przejrzystości, bo sami mają niewiele do ukrycia (np. w oknach do dziś firany i zasłony są rzadkością).

Możliwe scenariusze

Historia wprowadzania innowacji w różnych dziedzinach życia, m.in. w sferze rządzenia, zarządzania czy administrowania zna z grubsza cztery scenariusze: odrzucania, adaptacji prostej, koadaptacji (hybrydyzacji) i dualizmu. W przypadku e-administracji oznaczałoby to, że:

  • Następuje odrzucenie, czyli wygrywa ciągłość, w tym przypadku struktura hierarchiczna triumfuje, a informatyzacja nie zmienia jej logiki. Jest to w zasadzie taki sam model administracji plus komputery na biurkach, ten sam obieg papierów, tryb podejmowania decyzji (wypychanie decyzji do góry dla uniknięcia dyskomfortu i konfliktów, brak refleksyjności, administracyjna machina dominuje nad człowiekiem).
  • Zachodzi adaptacja struktury do innowacji, zmiana uzyskuje przewagę nad ciągłością, wymusza transformację struktur dostosowującą je do logiki sieci; toruje sobie inny tryb podejmowania decyzji. W przypadku administracji ten model wydaje się mało realny, oznaczałby bowiem rewolucję, zagrożenie dla jej interesów.
  • Pojawia się, a często także utrwala dualizm struktur: część administracji najlepiej merytorycznie przygotowana, zwłaszcza na szczeblu centralnym i regionalnym, zostanie zinformatyzowana, szczebel lokalny zaś przejdzie ten proces z opóźnieniem. Będziemy mieć wtedy do czynienia z dwoma prędkościami.
  • Dochodzi do koadaptacji (adaptacji wzajemnej) - najbardziej prawdopodobny scenariusz: dotychczasowa administracja dostosuje się w części do wymogów informatyzacji, w części zaś technologie informacyjne muszą się dostosować do specyfiki struktur administracyjnych. Powstanie swoista hybryda (mutacja) organizacji łącząca cechy gatunkowe klasycznej sieci i struktury hierarchicznej. Dziś trudno charakterystyki czegoś takiego opisać; można jedynie stwierdzić, że mutanty bywają żywotne.

Zmiany są nieuniknione. Wojciech Cellary charakteryzując w tekście "Żegnaj szafo" (Tygodnik Powszechny, 25.05.2006) logikę "administracji papierowej" zwraca uwagę, że spowalnia ona przetwarzanie informacji i nadmiernie specjalizuje komórki administracyjne, co w terytorialno-resortowej strukturze wyklucza rozwój komunikacji poziomej. Taka biurokracja fragmentaryzuje działania i odpowiedzialność urzędów.

Dobrze zorganizowana struktura hierarchiczna ma swoje zalety - bez niej nie ma administracji. Jeśli jednak jest niesprawna, to wady dominują nad zaletami. W sytuacji natłoku spraw następuje chaotyzacja, która w porządku hierarchicznym jest szczególnie dotkliwa: kanał informacji instruktywnej góra-dół ulega przyblokowaniu, rośnie zaś ciśnienie z dołu, co zakłóca pracę systemu. Informatyzacja takiej struktury ten chaos jedynie pogłębia.

Elektronizacja dokumentów nadaje im jedną istotną cechę - potencjalną wielodostępność, niezależnie od miejsca, w którym ten dostęp chce się mieć. Daje to olbrzymie możliwości ich szybkiego przetwarzania, indeksowania, łączenia, inwentaryzowania, archiwizowania, sortowania, łatwego pozbywania się cyfrowej makulatury itp. To stwarza szanse znacznego przyspieszenia pracy administracji, ale też rodzi obawy, potrzebę samoobrony, co jest naturalną reakcją ludzką.

Jeśli najbardziej rutynowe prace da się skomputeryzować, to znaczy, że pewna część urzędników okaże się zbędna. Technologia wypychać będzie ludzi w coraz wyższe rewiry intelektualne, wymuszać zatrudnianie "mądrzejszych od komputera", kompetentnych i refleksyjnych. To jednak każe żywić obawę, że administracja, jak każda grupa zawodowa, będzie się zachowywać jak korporacja mająca poczucie kolektywnego interesu. Tak reaguje grupa w warunkach zagrożenia jej interesów, albo tylko poczucia zagrożenia: zwiera szeregi. Nie odrzuci technologii informacyjnych, bo to byłaby walka z wiatrakami, ale będzie z pewnością lobbować na rzecz takiego ich stosowania, aby nie tyle "petentowi" co sobie samej ułatwić życie.

Konstrukcja administracji jest bowiem taka, że jest bardziej przyjazna dla samej siebie niż dla interesanta. Oczywiście, urząd powinien się zachowywać jak "dobry obywatel". Takiej przyjazności dla ludzi nie da się jednak zadekretować, zależy to bowiem od ogólnej kultury społecznej po obu stronach. Po stronie administracji potrzeba świadomości, że jest dla ludzi, po stronie obywatela - chęci i gotowości kontrolowania lokalnych administratorów. Ta chęć jest u nas raczej nikła. Do tego wszystkiego potrzebna jest wola i wyobraźnia decydentów, żeby nadać administracji służebne oblicze. Nikt jednak nie wyręczy samych obywateli i nic nie zastąpi obywatelskiego lobbingu. Gdyby była polityczna wola uczynienia administracji bardziej przejrzystą, to już dawno mielibyśmy na przykład jednolitą wykładnię Ministerstwa Finansów w sprawach przepisów podatkowych. W tej sprawie jest dowolność urzędów skarbowych i ich informatyzacja nic tu nie pomoże.

Stacjonarna administracja i mobilne społeczeństwo

Kluczowym zagadnieniem na przyszłość jest to, na ile stacjonarna, ociężała ze swej natury administracja zaadaptuje się do coraz bardziej mobilnego społeczeństwa. Dziś jest to już inna mobilność niż tradycyjnie pojmowana jako ruchliwość przestrzenna (poszukiwanie pracy) i społeczna (zmiana zajęcia, ucieczka od przypisania). Nowe rozumienie mobilności musi objąć użycie technologii informacyjnych, co niekoniecznie musi za sobą pociągać fizyczne przemieszczanie się ludzi. Ale ono oczywiście także rośnie, bo wszyscy znaleźliśmy się, albo się znajdziemy, w przestrzeni przepływów.

Pojęcie "mobilna administracja" może brzmieć jak oksymoron, bo trudno je pogodzić z logiką biurokracji. Ale tak jak w mobilnej gospodarce szybkość krążenia pieniędzy decyduje o powodzeniu ekonomicznym, tak szybkość obiegu dokumentów musi mieć w tym także duży udział. Jeśli pieniądz może być produktem cyfrowym, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby "produkt" administracji stał się także cyfrowy i krążył szybciej niż papierowy. W biurach i urzędach nie ma już praktycznie maszyn do pisania, co znaczy, że każda czynność urzędowa dokumentowana już jest komputerowo i pozostawia elektroniczny ślad.

Towarzyszy temu wszystkiemu rewolucja organizacyjna. Setki tysięcy nowych podmiotów tkają coraz gęstsze sieci, wymuszając coraz większą mobilność, intensyfikując komunikację miedzy sobą, mnożąc relacje społeczne, ekonomiczne itp. Dzięki mobilność ludzi jest coraz mniej zależna od fizycznej ruchliwości. Dlatego systemy telekomunikacyjne rozwijają się szybciej niż transportowe. To rzuca wielkie wyzwanie w sferze szybkości obsługi administracyjnej.

Terytorialna właściwość organu administracyjnego zderza się więc z mobilnością milionów Polaków, także przestrzenną. Setki tysięcy rodaków przemieszcza się po krajach Unii w poszukiwaniu lepszych warunków życia i pracy. Administracja nie może być oczywiście nomadyczna i wędrować za nimi, ale może i powinna być na tyle mobilna, aby ich obsłużyć. Dziś w niewielkim stopniu pełnią takie funkcje konsulaty. W przyszłości problem zostanie zapewne rozwiązany dzięki obywatelstwu europejskiemu. To wymusi także europeizację administracji - obywatele Unii będą obsługiwani w jakimś zakresie przez lokalne urzędy w miejscu czasowego pobytu; ułatwi to szybki transfer zdematerializowanych dokumentów. Pierwociny tego już są: konsulaty państw Unii mają obowiązek świadczenia pomocy obywatelowi każdego państwa UE.

Wojciechowi Cellaremu marzy się obsługa procesualna, a nie statyczna, zintegrowane centra obsługi, jedno cyfrowe miejsce administracyjne, działające na zasadzie work flows, gdzie będzie można wszystko załatwić. W ten sposób urząd przekształci się w dostawcę usług administracyjnych.

Tu dotykamy problemu podpisu elektronicznego, którego upowszechnienie będzie zmianą "dysruptywną", zrywającą ciągłość, wymuszającą nowe strategie. Nie wiadomo jednak jak długo to potrwa. Ale i to nie daje odpowiedzi na pytanie, czy administracja nie pozostanie hybrydyczna, paralelna, elektroniczno-papierowa. Istotne jest zatem pytanie, ile będzie "papieru", a ile "cyfry": papier będzie pchał do ciągłości, cyfra do zmiany. Chodzi znowu o problem mentalny: nieufność do trwałości cyfrowego nośnika. Papier przetrwa wieki, nośniki zapisu elektronicznego się zmieniają, co rodzi problemy związane m.in. z przenoszeniem archiwów.

Szansa i ryzyko

Administracja, z jaką mamy do czynienia, jest dzieckiem społeczeństwa przemysłowego z jego algorytmami produkcji. To jednak co było funkcjonalne i racjonalne w starym systemie ekonomicznym, fordowsko-taylorowskim, nie musi być takim w nowym, sieciowym. Tu decydują ludzie, a nie zalgorytmizowany mechanizm produkcji, podporządkowany schematowi organizacyjnemu.

Problem ze zrozumieniem nowego wyzwania bierze się stąd, że nie jesteśmy mentalnie przygotowani, aby myśleć po nowemu. Myślimy ciągle oświeceniowo, przekonani, że nowy świat komputerów i sieci da się zaprojektować jak taśmę produkcyjną, tym razem już nie przemysłową, a informatyczną, ale w dalszym ciągu miałaby to być struktura prosta. I tak jak w społeczeństwie przemysłowym rozwiązywanie problemów miało się sprowadzać do wykorzystania mechaniki, tak dziś i jutro sprowadzać się będzie do odpowiedniego wykorzystania informatyki. Pytanie, jakie się tu wyłania, brzmi: czy technokratyzm zostaje zastąpiony infokratyzmem?

Zarządzanie danymi, informacją i wiedzą już dziś nie jest w administracji możliwe bez cyfrowego przetwarzania. Standaryzacja dokumentów w skali całego kraju daje szanse na stworzenie wielkiej centralnej bazy danych, co ułatwi planowanie strategiczne w skali całego kraju: od szybkiej ewidencji przetargów czy pojazdów, po planowanie przestrzenne. Pozwoli to uczytelnić struktury, zapewnić im przejrzystość, a tym samym zredukować korupcję. To wielka szansa poprawy jakości instytucji i całego sektora publicznego. Jego lepsza jakość to kapitał systemowy nie mniej ważny dla inwestorów niż ekonomiczny, finansowy, technologiczny. Jest to zarazem droga do poprawy funkcjonowania rynku, bo rynek to nic innego jak zespół instytucji. Chodzi o lepsze zarządzanie państwem i gospodarką. Jest to zarazem operacja naznaczona niepewnością, niosąca ryzyko. Bez demokratycznej kontroli nad tym procesem, funkcjonowaniem całego systemu może się on łatwo wyrodzić, może nawet łatwiej niż w epoce przedelektronicznej. Nigdy bowiem wcześniej nie było wiadomo o obywatelu tyle, ile będzie wiadomo, gdy będzie on załatwiał większość swoich spraw online. To mu ułatwi życie, ale zarazem odda w ręce administracyjnych infokratów potężne środki monitorowania ludzi.

Rzecz w tym, że nie wiadomo, czy cyfrowa przestrzeń okaże się odporna na biurokrację, czy też biurokracja się do niej przeniesie. Szkoda, że Max Weber nie jest w stanie nam pomóc w odpowiedzi na to kluczowe pytanie: czy infokracja nie stanie się biurokracją 2.0. Realistycznie rzecz oceniając, zadecyduje biologia: wymrą pokolenia analogowe i wyrośnie generacja cyfrowa, która po nowemu będzie negocjować z technologią i zgłosi pod adresem e-administracji swój kwestionariusz pytań oraz udzieli własnych odpowiedzi.

<hr>Prof. Kazimierz Krzysztofek jest wykładowcą w Szkole Wyższej Psychologii Społecznej w Warszawie.


TOP 200