Jakość prawa dotyczącego informatyzacji państwa pozostawia wiele do życzenia. Aby zmienić ten stan rzeczy, trzeba by poprawić funkcjonujący u nas system tworzenia prawa.

Jakość naszego prawa pozostawia wiele do życzenia. Można by długo mówić o jego niespójności, sprzeczności, niestabilności, a przede wszystkim kosztach ekonomicznych (czego nikt nie próbuje nawet policzyć). Inflacja prawa nie omija obszaru związanego z informatyzacją. Fatalne prawodawstwo uderza podwójnie w nasz e-government. Dzieje się tak, ponieważ informatyzacja w Polsce jest próbą "nałożenia" nowej, cyfrowej formy działania na dotychczasową strukturę i zadania administracji publicznej. Wielu naiwnie sądzi, że wprowadzenie prawnych podstaw do "cyfrowej" obsługi obywatela poprawi jakość administracji, podczas gdy przepisy szczegółowo opisujące zadania i kompetencje organów (często zupełnie niezwiązane z informatyzacją!) są niejasne, niespójne lub sprzeczne. Innymi słowy chcemy "digitalizować" coś, co i bez nowych technologii powoduje trudności w stosowaniu prawa.

Utyskiwanie na złe prawo jest zjawiskiem powszechnym. Niepokojąca jest jednak bierność wobec tego stanu rzeczy i brak prób walki z jego przyczynami. Źródłem problemów jest rządowa i parlamentarna faza tworzenia prawa, na której szermierze informatyzacji znać się nie muszą i często w niej nie uczestniczą. Jednak w rezultacie dochodzi do sytuacji, w której w życie wchodzi legislacyjny bubel. Jest wtedy problem, bo np. organy samorządu terytorialnego muszą go wykonać, a ku powszechnemu rozgoryczeniu akt normatywny zupełnie nie przypomina tego, co zapowiadano w toku projektowania.

Skutecznie czy jawnie?

Na tle Ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (DzU z 2005 r. Nr 12, poz. 65 ze zm.) z 17 lutego 2005 r. można dostrzec nowy, niepokojący aspekt zjawiska psucia prawa.

Ustawa z założenia nie mówi o celach i priorytetach informatyzacji. Wizję informatyzacji można wyczytać dopiero z rozporządzeń premiera lub poszczególnych ministrów. Uważam to za rozwiązanie pozytywne, ponieważ rozporządzenia umożliwiają szybsze reagowanie na postęp technologiczny i większą swobodę kształtowania kierunków rozwoju.

Świadomość, że rozwój tzw. społeczeństwa informacyjnego odbędzie się poza parlamentem w drodze aktu podustawowego, może przynieść ulgę, jeśli przypomnimy sobie o destrukcyjnej sile poprawek poselskich i senackich, które potrafią diametralnie zmienić pierwotne założenia ustaw. Wnioskodawca ma znikomy wpływ na zakres tych poprawek, a w wielu przypadkach nie może podjąć innego kroku niż wycofać projekt ustawy. Proszę jednak postawić się w roli wnioskodawcy, np. Rady Ministrów, która wnosi projekt o kapitalnym znaczeniu dla informatyzacji, a następnie musi rozstrzygnąć dylemat: cofnąć projekt (być może bez szans na ponowne uruchomienie procedury w tej kadencji parlamentu, odwlekając w czasie konieczną regulację), czy przystać na wejście do obrotu prawnego ustawy obarczonej kosztownymi lub niewykonalnymi przepisami?

Można więc uznać, że tworzenie szczegółowego prawa dotyczącego informatyzacji w drodze rozporządzeń to rzecz jak najbardziej pożądana (inna sprawa, że "służebnym" rozporządzeniem nie poprawimy wadliwej ustawy). Uczucie ulgi jest jednak przejściowe, jeśli dostrzeżemy cenę, jaką przychodzi nam za to zapłacić. W zamian za prawotwórczą ekonomiczność otrzymujemy perspektywę tworzenia prawa w ramach poszczególnych departamentów właściwego ministerstwa. Budzi to obawę o transparentność tworzenia przepisów, a zwłaszcza o aspekt konsultacji aktów z bezpośrednio zainteresowanymi. Przy wszelkich zastrzeżeniach do jakości prawa i bulwersujących incydentach ("lub czasopisma"), należy zwrócić uwagę, że procedura ustawodawcza w parlamencie jest jawna, a jej efekty pojawiają się w Systemie Informacyjnym Sejmu lub na stronach Senatu.

Przesunięcie działalności prawotwórczej na poziom ministerialny może obniżać przejrzystość i świadomość projektowanej regulacji. Rozporządzenia z założenia dotyczą kwestii szczegółowych, wytyczonych przez ustawodawcę (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Nie znaczy to jednak, że są to zagadnienia nieistotne i że nie pociągają za sobą konsekwencji budżetowych. Wystarczy przytoczyć kontrowersje wywołane przez Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 29 września 2005 r. w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (DzU z 2005 r. Nr 200, poz. 1651) lub projektowane rozporządzenie ministra właściwego ds. informatyzacji (obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) w sprawie struktury i sposobu sporządzania dokumentów elektronicznych oraz warunków organizacyjno-technicznych ich doręczenia.

Prawo do znajomości prawa

Przyjmując, że w najbliższym czasie nie możemy spodziewać się systemowej poprawy, stawiam sobie pytanie o możliwości (chociażby ograniczonego) przeciwdziałania negatywnym zjawiskom na tle obowiązującego stanu prawnego. Innymi słowy, co możemy zrobić sami jako czynnik kontrolujący ustawodawcę lub "rozporządzeniodawcę", aby uchronić się przed wadliwą legislacją?

Aby ustrzec się przed złym prawem, niezbędna jest wiedza o tym, że w ogóle ono powstaje. Można powiedzieć, że "prawo zapewnia nam informację o prawie" - zarówno o tym złym, jak i dobrym. Artykuł 61 ust.

1 Konstytucji przyznaje nam prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej. Uszczegółowienie tego prawa nastąpiło w Ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie art. 6 każdemu przysługuje prawo do informacji o "projektowaniu aktów prawnych". Informacje te powinny być dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP).

Ktoś mógłby postawić hipotezę, że minister nie ma obowiązku udostępniania tekstu projektu, ponieważ przywołana ustawa mówi jedynie o "projektowaniu", a nie o "projekcie". W literaturze komentarzowej podkreślano, że istnieją dwa warianty rozumienia tego przepisu. Pierwszy oznacza podanie informacji o "procedurach" tworzenia prawa, drugi ujmuje to pojęcie szeroko - jako informację o procedurach wraz z "owocem" tego "procesowania", a więc z tekstem projektu włącznie. Analiza strony podmiotowej BIP MSWiA dowodzi, że wybrano drugie, szerokie rozumienie, jednak mimo tego nie wszystkie akty normatywne trafiały na stronę.

Sprawa uległa pewnemu skomplikowaniu po wejściu w życie (3 marca 2006) Ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie tworzenia prawa. Zgodnie z art. 5 "projekty ustaw i rozporządzeń podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów". Oznacza to, że tekst projektu można opublikować w Internecie dopiero wówczas, gdy pomimo jego posiadania skieruje się go do uzgodnień określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów.