Komentarze i opinie

Poza samym faktem zniweczenia prawa do informacji o projektowanych aktach prawnych dotyczących informatyzacji, istotniejsze są konsekwencje tej niewiedzy. Obowiązkiem organów władzy publicznej jest zapewnienie możliwości zapoznania się z projektami osobom odpowiedzialnym za wdrożenie norm prawnych. Muszą one przygotować się do realizacji prawa pod kątem organizacyjnym i finansowym.

Uważam, że niecelowe byłoby publikowanie projektu aktu normatywnego od jego zarania. W określonych przypadkach zainteresowanie projektem mogłoby być tak duże, że indagowanie urzędników w tej sprawie wręcz utrudniałoby ich pracę. Z drugiej strony odnoszę wrażenie, że w przypadku ustawy lobbingowej posunięto się do skrajności, która trąci informacyjną hipokryzją. Opublikowanie projektu w Internecie uzależniono od momentu skierowania do uzgodnień międzyresortowych (co może mieć miejsce tuż przed wydaniem aktu normatywnego), jednakże żaden przepis nie zakazuje wcześniejszego udostępnienia tekstu projektu w innym trybie (sic!), np. na wniosek (zob. art. 10 ust. 1 Ustawa o dostępie do informacji publicznej).

Można zapytać: cóż mi po prawie do informacji na wniosek, skoro nawet nie będę wiedział, o co mam wnioskować? Zgodnie z art. 3 i 4 ustawy lobbingowej Premier, Rada Ministrów i ministrowie mają obowiązek przygotować programy prac legislacyjnych dotyczące projektowanych ustaw i rozporządzeń i opublikować je w BIP. Przegląd stron BIP dowodzi, że bez problemu znajdziemy tam pliki z tabelarycznym zestawieniem projektowanych aktów (bez ich treści) wraz z podaniem organów i urzędników odpowiedzialnych za ich przygotowanie. Po odnalezieniu interesującego nas tytułu aktu normatywnego pozostaje nam skierować wniosek z pytaniem czy dany projekt już powstał oraz ewentualnie zażądać jego udostępnienia. Trudno jednak nazwać to rozwiązanie inaczej niż niepraktycznym, skoro wyłącza ono najpowszechniejsze, tanie narzędzie informacyjne na rzecz czasochłonnego, wnioskowego trybu udostępnienia.

Innym zagadnieniem jest natomiast możliwość skomentowania projektowanej regulacji przez jej adresatów, ponieważ dopiero wiedza o projektowanych regulacjach pozwala zająć nam szczegółowe stanowisko. Powstaje więc pytanie o możliwości rzeczywistego wpływu na kształt prawa.

Teoretycznie istnieje możliwość konsultowania dokumentów rządowych na "ścieżce urzędowej" w ramach Rady Informatyzacji, organów wewnętrznych Rady Ministrów (np. komisje wspólne, Rada Legislacyjna). Mimo bogatej struktury organów nie chroni nas to przed wprowadzaniem wadliwych przepisów. Doświadczenie sugeruje, że wynika to z tempa prac. W efekcie organy eksperckie umocowane do zajmowania stanowiska w danej kwestii mają minimalny czas na wyrażenie opinii lub po prostu rezygnują z tego uprawnienia. Musimy mieć też na względzie fakt, że przepisy dotyczące prawa nowych technologii należą do stosunkowo trudnej materii i przekraczają ramy jednej dziedziny prawa. Czasem odnoszę wrażenie, że stopień skomplikowania projektów ustaw i rozporządzeń jest odwrotnie proporcjonalny do czasu przeznaczonego na ich zaopiniowanie.

W tej sytuacji nie pozostaje nic innego jak wypracować mechanizmy "zewnętrznej" kontroli poczynań władzy, zanim projektowane przepisy wejdą w końcowe stadium. Pamiętajmy, że każda osoba ma prawo wystąpić z wnioskiem, petycją lub skargą do organu pracującego nad daną regulacją (zob. art. 221 KPA). Poza tym należy zwrócić jeszcze uwagę na próbę zinstytucjonalizowania udziału osób trzecich w tworzeniu prawa. Chodzi tu o tzw. "wysłuchanie publiczne" określone w art. 8-9 ustawy lobbingowej. Ustawa nie definiuje tego pojęcia, a lektura rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie wysłuchania publicznego dotyczącego projektów rozporządzeń sugeruje, że chodzi o odbycie spotkania w określonym czasie i lokalu, celem wysłuchania racji i argumentów zainteresowanych projektowaną regulacją. Słabością rozwiązania jest brak możliwości konsultowania projektów za pomocą elektronicznych narzędzi dyskusyjnych. W świetle szerokiego pojęcia "wysłuchania publicznego" nie byłoby przeszkód, aby wprowadzić przepis zezwalający na osadzenie projektów aktów prawnych na forum opartym na dostępie warunkowym. Ponadto potrzebę zorganizowania wysłuchania publicznego pozostawiono całkowitemu uznaniu organów odpowiedzialnych za projekt. Paradoksem jest, że im większe zainteresowanie udziałem w wysłuchaniu, tym mniejsze szanse na jego przeprowadzenie, ponieważ z powodu ograniczeń "lokalowych lub technicznych" można wysłuchanie odwołać (zob. art. 9 ust. 4 Ustawy lobbingowej).

Kontrowersje wzbudza też to, kto ma prawo zgłoszenia zainteresowania udziału w pracach nad projektem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy lobbingowej "działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa". Natomiast art. 2 ust.2 dodaje, że "zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób". W szerokim pojęciu lobbingu mieści się więc wniosek od zatroskanego informatyka zatrudnionego w urzędzie gminy, izby gospodarczej, ale i wniosek od zawodowego lobbysty, który podpisał umowę o świadczenie usług z przedsiębiorstwem informatycznym. Jednak z tej przykładowej trójki "lobbystów" tylko ten ostatni podlega szczególnym rygorom prawnym.

Potrzebny ekspert i czas

Ostatnim zagadnieniem jest kwestia tego, kto będzie pracował nad przepisami prawa i kogo chcemy uznawać za eksperta w tej dziedzinie. Publicznie zwykłem deklarować, że nie aspiruję do wszechwiedzy na temat aspektów technicznych informatyzacji i nie sądzę, abym był wyjątkiem wśród prawników. Zawsze podkreślam, że rola prawnika ma charakter wtórny wobec oczekiwań informatyków. Ci ostatni mają za zadanie precyzyjnie opisać oczekiwany zakres i skutek regulacji, zaś prawnik ma to przełożyć na język prawny z dbałością o spójność z pozostałymi elementami systemu prawnego. Tymczasem odnoszę wrażenie, że te dwie grupy zawodowe spotykają się w toku projektowania przepisów dotyczących e-governmentu incydentalnie.

Kolejną słabością jest to, że nawet jeśli określony akt prawny dojdzie do skutku, państwo nie dba o jakąkolwiek edukację odnośnie do jego wykładni i wdrażania. Idealnym przykładem jest Ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz budowa BIP, którą niemalże w całości przerzucono na organy administracji rządowej i samorządowej. Z zazdrością obserwuję, ile energii wkłada brytyjski rząd w wyjaśnienie na łamach oficjalnych stron WWW zagadnień związanych z Freedom of Information Act 2000.

Tytuł artykułu wybrałem z myślą o nawiązaniu do tekstu A. Gontarza "Cyber-gmina czy dobra gmina" (Computerworld, 18/2000 r.). Pozostawiam do refleksji kwestię, czy w każdym wypadku potrzebujemy nowej regulacji dedykowanej informatyzacji, zamiast zastanowić się nad dobrym wykorzystaniem tego co już funkcjonuje w naszym porządku prawnym. Tytułem przykładu można zastanowić się, czy ponadsektorowe projekty informatyczne (zob. art. 3 pkt 7 Ustawy o informatyzacji) nie są próbą funkcjonalnej kalki międzyresortowych zespołów i komitetów określonych w Ustawie z 8 sierpnia 1998 r. o Radzie Ministrów. Podobnie można podejść do kwestii "e-kontrolerów" (zob. art. 26 ustawy o informatyzacji), których kompetencje trudno odróżnić od wcale niekonkurencyjnych kompetencji kontrolerów NIK.

<hr>Michał Bernaczyk jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego oraz współpracownikiem Centrum Badań Prawnych i Ekonomicznych Aspektów Komunikacji Elektronicznej na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.