Całkiem nowe ramy

Kiedy w Polskim sektorze telekomunikacyjnym przedłuża się stan zawieszenia wywołany trwającą już trzeci miesiąc procedurą powoływania prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w Unii Europejskiej trwa ważna debata na temat kolejnej, zaplanowanej na koniec tego roku reformy systemu regulacyjnego dla sektora sieci i usług łączności elektronicznej.

Kiedy w Polskim sektorze telekomunikacyjnym przedłuża się stan zawieszenia wywołany trwającą już trzeci miesiąc procedurą powoływania prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w Unii Europejskiej trwa ważna debata na temat kolejnej, zaplanowanej na koniec tego roku reformy systemu regulacyjnego dla sektora sieci i usług łączności elektronicznej.

Opublikowany wiosną 2000 r. projekt 6 dyrektyw, tzw. nowych Ram Regulacyjnych, razem z decyzją w sprawie widma radiowego zastąpił od lipca 2003 r. zestaw 22 dyrektyw, które były formalną podstawą otwarcia europejskiego rynku telekomunikacyjnego w roku 1998. Był to kolejny etap tworzenia wspólnego unijnego rynku w sektorze telekomunikacji.

Nowe technologie, a także dynamicznie reagujący i wciąż zaskakujący innowacyjnością rynek oczekują obecnie znoszenia różnic prawnych, dzielących tradycyjnych operatorów telekomunikacyjnych, administratorów sieci teleinformatycznych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. By dać impuls do zmian w podejściu do historycznie odmiennie rozwijających się rynków, w nowych Ramach Regulacyjnych z 2002 r. przyjęto w związku z tym neutralne określenie "łączność (komunikacja) elektroniczna" zamiast "telekomunikacja".

Suma doświadczeń regulacyjnych zgromadzona po 1998 r. w większości państw członkowskich była dosyć ograniczona, ale starano się uwzględnić jak najwięcej problemów transformacji rynku telekomunikacyjnego występujących na drodze od monopolu do konkurencji.

Radykalnie zliberalizowano mechanizm uzyskiwania uprawnień. Ściśle reglamentowany system licencjonowania zastąpiła zwykła rejestracja działalności. Ważniejsze stało się jednak utwierdzenie w całym systemie zasady, że interwencja regulacyjna powinna być ograniczona tylko do działań, które są niezbędne, by zapewnić rozwój konkurencji. Natomiast rynki produktowe lub geograficzne, na których żaden z podmiotów nie jest w stanie zbudować barier skutecznie utrudniających innym działanie, mogą nie potrzebować regulatora.

Są jednak w telekomunikacji obszary działalności, w których (najczęściej z przyczyn historycznych) utrzymują się takie bariery. Komisja Europejska określiła 18 rynków referencyjnych (tzw. rynków właściwych), na których z dużym prawdopodobieństwem można założyć istnienie barier wejścia, czy też inaczej mówiąc istnienie przynajmniej jednego podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej. Nowe Ramy Regulacyjne pozwalają regulatorowi nałożyć na tego rodzaju podmiot jeden lub kilka wybranych obowiązków regulacyjnych, mających zmniejszyć jego zdolność do blokowania konkurencji.

Inną ważną zasadą Nowych Ram Regulacyjnych jest gromadzenie i analizowanie doświadczeń, które pozwalają kreować przesłanki do ewolucji polityki regulacyjnej. Od strony formalnej służy temu mechanizm obowiązkowych publicznych konsultacji wszystkich ważniejszych działań regulacyjnych oraz okresowe przeglądy skutków ich stosowania w państwach członkowskich.

Opublikowany 20 lutego br. po raz jedenasty (od 1992 r.) przegląd to razem z załącznikami obszerny, ponad 400-stronicowy dokument, stanowiący zarazem zapowiedź dalszej ewolucji systemu regulacyjnego. Kontynuowana przez cały rok publiczna debata ma być zwieńczona opublikowaniem pod koniec br. projektu nowych dyrektyw, które zastąpią dyrektywy z 2002 r. Po przejściu standardowej procedury konsultacyjno-legislacyjnej, w tym zatwierdzeniu przez Parlament Europejski i Radę, przewiduje się, że nowa wersja systemu regulacyjnego dla sektora sieci usług łączności elektronicznej powinna wejść w życie w roku 2009 lub 2010 r.

Rozpoznanie walką

Potrzeba ewolucji podejścia do regulowania rynku wynika ze splotu kilku okoliczności. Naturalnym powodem zmian są doświadczenia regulacyjne. Większość lub prawie wszystkie koncepcje wprowadzania konkurencji na rynkach, które były zdominowane przez starych, "zasiedziałych" monopolistów, budowano na podstawie teoretycznego modelowania lub wychodząc z prób opisu zastanych historycznych uwarunkowań. Pewna część pierwotnych koncepcji nie sprawdziła się w praktyce. Tak było np. ze skomplikowanym i restrykcyjnym systemem licencjonowania działalności telekomunikacyjnej. Wątpliwą skuteczność ma obowiązujący do tej pory system finansowania tzw. usług powszechnych.

Cały sektor stanął na krawędzi kryzysu, kiedy przesadnie optymistyczne założenia polityczne wywindowały ceny opłat koncesyjnych za licencje UMTS na poziom stawiający pod znakiem zapytania opłacalność inwestycji. Nazbyt optymistyczne i w praktyce trudne w zastosowaniu były również początkowe założenia wobec obowiązku uwalniania pętli lokalnej.

Przykładem historycznych ograniczeń regulacyjnych, które już raczej straciły rację bytu, jest zakaz świadczenia usług telewizji kablowej przez podmiot, który świadczy inne usługi łączności elektronicznej, korzystając ze specjalnych praw lub jest kontrolowany przez państwowego właściciela (art. 8 dyrektywy o konkurencji 2002/77/EC). Inaczej niż w Polsce, w większości państw europejskich sieci telewizji kablowej były w pierwszej fazie rozwijane przez byłych państwowych operatorów. Antymonopolowy przepis miał ułatwić rozwój rynku.

Ogromny wysiłek włożony w klasyfikacje i badanie kosztów działalności operatorów przynosi jednak rezultaty w postaci coraz bliższych unifikacji zasad rachunkowości kosztowej, zasad rozliczeń operatorów, kształtowania się najlepszej praktyki w przygotowaniu ofert ramowych.

Trzy w jednym

Potrzeba gruntownego przeredagowania systemu regulacyjnego wynika również z tego, że zmieniają się zarówno struktura rynku, jak i oczekiwania użytkowników. W dotychczas obowiązującym systemie regulacyjnym podstawowym wyzwaniem jest rozwój konkurencji na historycznie zmonopolizowanych rynkach. Jest jeszcze sporo do zrobienia. Obecnie poszukuje się również dodatkowych narzędzi wsparcia rozwoju rynku innych niż regulacyjne ograniczanie podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej. Zaproponowano trzy cele dla polityki rozwoju konkurencji:

  • Inwestycje - wzmacnianie inwestycji poprzez rozwój konkurencji w infrastrukturze;

  • Innowacyjność - promocja innowacyjności poprzez otwarte zasady dla nowych technologii;

  • Integracja - dopełnienie tworzenia jednolitego rynku poprzez ujednolicenie stosowania zasad unijnych w 25 państwach członkowskich i zachęty dla transgranicznych usług łączności.
O ile na etapie opracowania dyrektyw z 2002 r. konwergencja technologii cyfrowych była raczej hasłem lub przewidywaną tendencją, to teraz staje się faktem. Wielu operatorów dysponuje już ofertą triple play (3P), w której zintegrowane są usługi głosowe, multimedialne i szeroko rozumiana transmisja danych. Dostępne są już technologie, aplikacje obsługowe i urządzenia, pozwalające oferować takie usługi w domu, telefonie komórkowym, samochodzie. Z punktu widzenia użytkownika, potrzebne mu usługi mogą być udostępniane na kilka różnych sposobów.

Skuteczna konkurencja usunie konieczność stosowania narzędzi regulacyjnych. Konieczne jednak może być wcześniejsze przedefiniowanie obecnej klasyfikacji rynków, a być może również określenie kryteriów pozwalających porównywać koszty świadczenia podobnych usług oferowanych przy wykorzystaniu różnych technologii. Oczekuje się, że tegoroczna debata powinna przenieść również rozstrzygnięcia w kwestiach związanych z optymalizacją procesu analizowania poszczególnych rynków, w tym mniejszym uzależnieniem analiz od dostępności informacji.


TOP 200