Administracja jak firma

Wzorce dla organizacji służb publicznych należy czerpać z teorii zarządzania i dobrych praktyk biznesowych. Wtedy usługi dostarczane przez administrację będą efektywne i tanie, a dodatkowo również łatwe do zinformatyzowania.

Wzorce dla organizacji służb publicznych należy czerpać z teorii zarządzania i dobrych praktyk biznesowych. Wtedy usługi dostarczane przez administrację będą efektywne i tanie, a dodatkowo również łatwe do zinformatyzowania.

Od wielu lat próbujemy zbudować w Polsce elektroniczną administrację. Z efektów tych działań nie jest zadowolony nikt: ani politycy, ani urzędnicy, ani klienci urzędów. Dlaczego tak się dzieje? Celem tego artykułu jest próba porównania sposobu działania administracji ze sposobami działania przedsiębiorstw, pozwalająca wskazać istniejące bariery sprawnego działania administracji.

Na początek jedna ważna uwaga: osoby zarządzające w administracji publicznej nie mają takiej niezależności w sprawowaniu funkcji kierowniczych jak zarządy spółek. Wiąże je bowiem zapis art. 7 Konstytucji RP, który mówi, że "organy działają na podstawie i w granicach prawa". Dlatego zarządzający sferą usług publicznych nie są w swych działaniach zarządczych swobodni. Mogą wykonywać tylko takie czynności, które w przepisach stanowiących źródło prawa są im przypisane.

O sprawności działania przedsiębiorstw we współczesnej gospodarce decyduje jasno określony cel strategiczny, czytelny podział kompetencji i odpowiedzialności za wyniki podejmowanych działań, pomiar stopnia osiągania celów cząstkowych i adekwatne działania korygujące w razie potrzeby dobór ludzi według kryterium zdolności do realizacji celów. Przyglądając się sposobowi zorganizowania polskiej administracji publicznej przez ostatnie osiemnaście lat, mam poważne wątpliwości, czy na kształt tej administracji mieli wpływ specjaliści od zarządzania.

Na potrzeby niniejszej analizy przyjęto, że państwo wykonuje swoje zadania przy pomocy administracji, stanowiącej rodzaj przedsiębiorstwa wielozakładowego. Ma ono strukturę hybrydową. Część tego przedsiębiorstwa jest zdecentralizowana funkcjonalnie - dotyczy to np. policji, straży pożarnej, wojska. Inna część administracji jest zdecentralizowana federacyjnie. W zasadzie (z pewnymi zastrzeżeniami, o których mowa poniżej) dotyczy to samorządów gminnych i powiatowych.

Bez efektów

Spróbujmy zabawić się w inwestora, który rozważając sens kupna pewnej zorganizowanej części przedsiębiorstwa, rozpoczyna od przeprowadzenia due diligence. Analizę porównawczą zacząć wypada od pobieżnego przyjrzenia się celom badanego "przedsiębiorstwa", czyli usługom społecznym oferowanym mieszkańcom przez samorządy. Jednym z najważniejszych zadań publicznych wykonywanych przez samorządy są usługi oświatowe. Fundamentalne w takiej analizie jest pytanie, co jest celem tej części przedsiębiorstwa? Czy jest on trafnie sformułowany? Jeśli prowadzący badanie due diligence uważnie przeczyta wiążącą samorządy ustawę o systemie oświaty, to nasuwa się, niestety, odpowiedź dość ponura. Prawdziwym celem polskiego systemu oświaty nie jest wykształcenie ucznia - jest nim prowadzenie szkoły!

Ustawa o systemie oświaty w preambule formułuje bardzo szeroki zakres celów, dla których system oświatowy RP został powołany. Nie ma w nim żadnego mierzalnego celu. Podobnie jak w zawierającym 16 punktów artykule 1 ustawy, który mówi, co system oświaty "w szczególności" zapewnia. Ustawa nie przewiduje systemowego pomiaru efektywności procesów dydaktycznych ani stopnia zadowolenia "skazanego" na publiczną oświatę klienta. Wyraz "efekty" pojawia się w ustawie tylko jeden raz, w artykule 33 ust. 1. Lecz żeby nie ulegało wątpliwości, że nie chodzi o to, jaki jest efekt procesów kształcenia, ustawodawca wyjaśnia szczegółowo w ustępie 2 tego artykułu, że pod pojęciem "efekty" rozumie: zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; realizację podstaw programowych i ramowych planów nauczania; przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach; zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Konia z rzędem temu, kto potrafi wskazać odpowiedzialnego za faktycznie podstawowy produkt systemu oświaty: jakość kształcenia. Za finansowanie i bazę materialną odpowiada organ prowadzący (wójt/burmistrz/prezydent/starosta), za siatkę placówek oświatowych organy stanowiące (rady gmin i powiatów), za formalnie rozumiany nadzór pedagogiczny odpowiada kurator, komisje egzaminacyjne organizują pomiar kompetencji uzyskiwanych przez uczniów, które w praktyce zarządzania oświatą mają zastosowanie wyłącznie przy naborze na kolejne szczeble edukacyjne. Nabór kluczowych kadr - dyrektorów placówek oświatowych jest w rękach komisji o bardzo zróżnicowanej strukturze. Kto odpowiada za produkt końcowy - jakość kształcenia? Nikt!!!

Szkodliwe rozwiązania

Bardzo ciekawe wnioski dostarcza lektura rozdziału 8a ustawy o systemie oświaty - "Pomoc materialna dla uczniów". Liczy on, w przeciwieństwie do skąpych zapisów dotyczących jakości i efektów procesu edukacyjnego, aż dwadzieścia jeden artykułów - wszystkie o numerze 90. Wśród nich jest jeden - oznaczony literą m - który ma znaczenie bardzo specjalne. Przesądza o sposobie wykonywania zadania przez samorząd gminny. Przesądza, w sposób szkodliwy dla uczniów, ich rodziców, samorządu terytorialnego i finansów publicznych. Zabrania osobie zarządzającej (gminie) wykonania tego zadania publicznego w optymalny sposób. Dla celów pomocy osobom niezamożnym w gminach utworzono bowiem z mocy prawa ośrodki pomocy społecznej. Mają one wyspecjalizowaną kadrę i bazy wiedzy o sytuacji materialnej gospodarstw domowych wymagających wsparcia. Ustawodawca nakazał, by zadanie pomocy materialnej uczniom wykonał kto inny! Ktoś, kto ponownie będzie musiał zebrać potrzebne do wykonania zadania dane. Dlatego zażąda ich od ubiegającego się o wsparcie obywatela, który je posłusznie pozbiera i przyniesie. Tylko co to wszystko ma wspólnego z usługami o wysokiej jakości i niskich kosztach, które chcielibyśmy świadczyć obywatelom? Taka dekompozycja systemu wsparcia gospodarstw domowych umożliwia także pobieranie świadczeń nienależnych, zwłaszcza w wielkich miastach. W konsekwencji oznacza to także dodatkowe, zbędne wydatki sektora finansów publicznych.

Podobne inicjatywy ustawodawcze, nakazujące, by w gminie kto inny wypłacał dodatki mieszkaniowe, kto inny świadczenia rodzinne, a kto inny środki na pomoc materialną uczniom, komplikuje straszliwie system informacyjny zarządzania, podnosząc koszty informatyzacji. Dlatego rozwiązaniem najtańszym i najsprawniej działającym jest zażądanie kompletu dokumentów od bezpośrednio zainteresowanego. Potencjalny beneficjent posłusznie wykonuje funkcję "nośnika danych", czyli przenosi kopie papierów od jednego organu do drugiego. Obowiązek taki nakładają na obywatela ustawy, a stopień komplikacji systemu informacyjnego zarządzania państwem połączony z obezwładniającą interpretacją przepisów o ochronie danych osobowych uniemożliwia organom administracji skorzystanie z zapisów art. 220 § 1 Kpa.