Z profesorem Józefem Oleńskim z Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego rozmawia Andrzej Gontarz.

Czym jest infrastruktura informacyjna państwa?

Jakie miejsce zajmuje infrastruktura informacyjna w stosunku do innych segmentów struktury państwa?

Najpierw zdefiniujmy pojęcie infrastruktury, ponieważ często rozumie się je zbyt wąsko. Infrastruktura to systemy warunkujące funkcjonowanie innych systemów - politycznych, społecznych, ekonomicznych, technicznych. Zatem systemy infrastrukturalne pełnią rolę służebną wobec innych systemów i zasobów. Podkreślam - infrastrukturę stanowią nie obiekty techniczne, lecz systemy spełniające określone funkcje służebne względem potrzeb społecznych i gospodarczych.

Infrastruktura informacyjna państwa to normy informacyjne, zasoby informacji, systemy informacyjne i warstwa techniczna, czyli systemy teleinformatyczne warunkujące sprawne działanie państwa oraz wewnętrznych systemów informacyjnych jednostek organizacyjnych aparatu państwa. Niestety, w dyskusjach nad infrastrukturą informacyjną często ogranicza się rozumienie tego pojęcia tylko do warstwy technicznej.

Jak zbudować efektywną infrastrukturę informacyjną państwa? Jak sobie radzą z infrastrukturą informacyjną państwa inne kraje, w Europie i na świecie?

Obserwując doświadczenia innych krajów, zwłaszcza tych bardziej zaawansowanych w stosowaniu technologii teleinformatycznych (ICT) w sektorze publicznym i budowie e-państwa (e-government), możemy mówić o kilku modelach strategicznych, które nazywam: skandynawskim, francuskim i - działającym na zupełnie innych zasadach - amerykańskim.

Istotą modelu skandynawskiego jest to, że działa w nim skuteczna koordynacja centralna rozwoju informatyki w administracji publicznej w skali całego kraju, na wszystkich szczeblach. W modelu tym koordynację systemów informatycznych w administracji prowadzi specjalnie powołany i odpowiednio umocowany urząd centralny, którego kompetencje respektują inne resorty, mimo że mogą być politycznie czy ekonomicznie znacznie potężniejsze. Infrastruktura informacyjna państwa w tym modelu oparta jest na trzech filarach. Są nimi trzy powszechne, obsługujące cały aparat państwowy, rejestry: osób fizycznych, podmiotów organizacyjnych i jednostek terytorialnych, spełniające funkcje identyfikacji, klasyfikacji i gromadzenia podstawowych informacji potrzebnych wielu użytkowym.

Żaden inny system informacyjny nie ma prawa tworzenia pierwotnych rejestrów. Wszystkie systemy muszą korzystać z tych trzech bazowych rejestrów. Zobowiązane są także przestrzegać innych standardów informacyjnych tworzonych w ramach tych rejestrów.

Każdy system użytkowy sektora publicznego może być zobowiązany do przekazywania do tych rejestrów informacji aktualizujących, jeżeli w ramach realizacji swoich funkcji użytkowych szybciej, taniej, lepiej mogą pozyskać dane aktualne. W ramach infrastruktury informacyjnej państwa istnieje więc ściśle określony, wewnętrzny obieg informacji, a jej systemy informatyczne wspierają się wzajemnie. Jest to korzystne i dla aparatu państwa, i dla obywateli.

Kolejną ważną cechą modelu skandynawskiego jest to, że na mocy prawa zasoby informacyjne państwa są wspólnym dobrem całej administracji, a w zakresie dozwolonym przez prawo - także dobrem publicznym.

Model skandynawski trudno byłoby wdrożyć w całości, ale wiele funkcjonalnych rozwiązań tego modelu z powodzeniem można wykorzystać w innych krajach, zwłaszcza w ramach programów budowy e-państwa.

W modelu francuskim koordynacja infrastruktury informacyjnej państwa realizowana jest nie przez wyspecjalizowany centralny organ administracji, lecz przez obligatoryjne dla administracji normy informacyjne. W modelu francuskim istnieją także trzy centralne, ogólnokrajowe rejestry (osób, podmiotów i terenu). Jednak spełniają tylko funkcję identyfikacyjną i klasyfikacyjną. Ich głównym zadaniem jest nadanie identyfikatora osobie fizycznej, jednostce organizacyjnej lub jednostce terytorialnej. Zakres informacji w tych rejestrach ograniczony jest tylko do celów identyfikacji. Systemy te generują normy informacyjne - identyfikatory, klasyfikacje, kody, które powinny być wykorzystywane przez wszystkie inne systemy informacyjne sektora publicznego. Normy informacyjne są także generowane przez niektóre ogólnokrajowe systemy informacyjne, przy czym szczególną rolę informacji pełni system statystyki publicznej, którego funkcje w dziedzinie stanowienia norm informacyjnych znacznie wykraczają poza statystykę.

Model amerykański jest całkiem inny. Wynika to z konstytucyjnego zakazu tworzenia jakichkolwiek pierwotnych rejestrów osób czy podmiotów gospodarczych oraz z zakazu łączenia zbiorów danych pochodzących z różnych systemów informacyjnych. W Stanach Zjednoczonych nie ma naszego PESEL-a czy naszego REGON-u. Amerykanie mają całkiem niezłą i spójną infrastrukturę informacyjną dzięki powszechnemu stosowaniu standardów informacyjnych, mimo że jest to całkowicie dobrowolne.

Jaki model byłby optymalny dla naszego kraju?

Podstawową cechą dobrej infrastruktury informacyjnej państwa jest jej spójność. Infrastruktura informacyjna powinna więc stanowić kompleks zintegrowanych metainformacyjnie, informacyjnie, organizacyjne i technologicznie systemów. Powinna być też spójna z naszym systemem prawa, organizacją administracji, odwzorowywać obowiązujące procedury administracyjne. A z drugiej strony, procedury administracyjne powinny być tak konstruowane, by wykorzystywać optymalnie możliwości współczesnych technologii teleinformatycznych.

Uważam, że głównym mankamentem obecnego modelu infrastruktury informacyjnej państwa w Polsce jest autonomizacja systemów informacyjnych, w tym także wielkich, ogólnokrajowych systemów informacyjnych wykorzystujących nowoczesne technologie teleinformatyczne. Każdy system budowany jest przez inny resort, każdy żyje własnym życiem, każdy funkcjonuje sam dla siebie. Nie wspiera - jak w modelu skandynawskim - kolegów. Niechętnie korzysta z norm - co jest siłą modelu amerykańskiego. Sam tworzy swoje normy informacyjne, własne środowisko - prawne, organizacyjne, informatyczne, a chętnie by utworzył nawet własne środowisko teleinformatyczne. Każdy z systemów zajmuje się pierwotnym zbieraniem danych, nawet tam, gdzie nie jest to konieczne.

Wracając do Pańskiego pytania - sądzę, że w naszych warunkach dałby się zaimplementować model francuski, przy równoczesnym wykorzystaniu wielu doświadczeń modelu skandynawskiego do konkretnych szczegółowych rozwiązań w dziedzinie integralności i wymiany informacji między systemami ogólnokrajowymi. Nie możemy jednak nikogo naśladować, kopiując funkcjonujące gdzie indziej rozwiązania na nasz grunt.