Osłabienie zdolności dominującego operatora telekomunikacyjnego do tworzenia barier rynkowych przez wymuszony podział funkcjonalny zostanie prawdopodobnie wprowadzone na listę narzędzi regulacyjnych, jakimi dysponują regulatorzy w ramach reformy unijnego pakietu regulacyjnego.

Jeżeli uda się wkrótce zakończyć debatę nad wieloma zmianami zawartymi w tym pakiecie dyrektyw, to mogą one zostać przyjęte przez Parlament Europejski w połowie 2009 r. Wymuszony podział funkcjonalny i strukturalny rynku telekomunikacyjnego to nie jest oczywiście całkiem nowa koncepcja. Stosowano ją w wielu państwach w innej epoce liberalizacji sektora, kilkanaście lat temu, przy okazji prywatyzacji. Posługiwano się wówczas przeważnie prawem antymonopolowym. Najbardziej znane w historycznych rozważaniach o rozwoju konkurencji było wydzielenie z AT&T w 1984 r. spółek regionalnych wraz z ograniczeniami funkcjonalnymi na różnych poziomach. Ograniczenia i specjalizacje narzucano w zasadzie na wszystkich rynkach.

Już w pierwszej fazie wdrażania europejskiego systemu regulacyjnego przewidziano możliwość wprowadzenia szeregu obowiązków w zakresie rozdzielenia rachunkowości różnych rodzajów usług, zakazu subsydiowania jednych usług przez inne oraz kontroli przepływów finansowych. Obecna propozycja dodania regulatorowi uprawnienia do wprowadzenia nakazu podziału funkcjonalnego utrzymuje dotychczasową logikę systemu regulacyjnego, chociaż jest radykalna.

Po latach liberalizacji, rozwinęła się konkurencja, ale dawni monopoliści zachowali dominującą przewagę. W zasadzie w żadnym z państw europejskich nie powstał drugi operator o podobnym potencjale. Tyle, że w Polsce nadal brakuje też infrastruktury.

Bierzmy co się da

Frustrację polskich operatorów alternatywnych z pewnością pogłębia to, że ci, którzy powstali w latach 90. byli zmuszeni, aby ograniczać działalność do rynków lokalnych i liczyli na słabość TP , a długafalowo najprawdopodobniej na wrogie rozdrapanie tego, co po TP po podziałach regionalnych pozostanie. To jednak nie nastąpiło, ale zdeterminowało wzajemne relacje, które dzisiaj nie są już może wojenne jak kiedyś, ale przynajmniej bardzo nieufne, skutecznie psując atmosferę codziennych negocjacji handlowych.

Banki doradzające kiedyś w przygotowaniu prywatyzacji TP zgodnie twierdziły, że rozważana początkowo koncepcja podziału terytorialnego znacznie obniży wartość oferty. W rezultacie, po przekształceniach mamy dzisiaj silną firmę, która prze kilka lat inwestowała tam, gdzie się najbardziej opłaca, czyli niekoniecznie w urządzenia sieci dostępowych, które teraz trzeba - niezależnie od kosztów - udostępniać po cenach narzucanych przez regulatora. Nie chodziło jednak raczej o złośliwość wobec operatorów alternatywnych. Z całym dystansem do historycznie uwarunkowanych wad, niewątpliwych słabości czy częstej arogancji, to TP jest dzisiaj w stanie zapewnić finansowanie dla swoich inwestycji.

Operatorzy alternatywni od dłuższego czasu mają z tym problem, chcieliby więc wykorzystać infrastrukturę dostępową TP. Wolą w tej sprawie o podstawowym znaczeniu dla swojej działalności gospodarczej liczyć na regulatora, a to strategia ryzykowna, aby nie powiedzieć krótkowzroczna. To angażowanie środków inwestycyjnych w środowisko regulacyjne. Niestety praktyka to potwierdza – uwarunkowane procedurami administracyjnymi decyzje regulacyjne napotykają na dosyć skuteczny opór, TP wykorzystuje wszelkie dopuszczalne prawem wybiegi, a na dodatek są trudności z wykonaniem decyzji, które są teoretycznie prawomocne.

Może więc pójść krok dalej w osłabianiu oporów TP przed współpracą z konkurentami i wymusić jej podział?

Rozwód na siłę

Obszerny, prawie 700-stronicowy raport przygotowany na zlecenie Prezes UKE przez konsorcjum KPMG, Kancelaria prawna Grynhoff, Woźny, Maliński oraz Instytut Łączności koncentruje się na technice przeprowadzenia separacji strukturalnej TP, starając się przedstawić uwarunkowania prawne, regulacyjne i organizacyjne wykonania decyzji o nałożeniu na TP obowiązku separacji. W tej sferze jest rzetelny, chociaż chyba brakuje wyraźniejszych odniesień do zastanej struktury organizacyjnej operatora. Sporo, być może nawet zbyt wiele miejsca zajmuje też bieżąca analiza rynku, a dalej znacznie mniej diagnoza skutków rynkowych proponowanych zmian, gdzie wszelkie potencjalne wątpliwości są raczej przytoczone niż przedyskutowane.

Kiedy się mówi o czynnikach ryzyka związanych ze słabością systemu procedur administracyjnych, nie refleksji, co należy zmienić, co jest nieprawidłowego w systemie prawnym, szczególnie w Prawie telekomunikacyjnym, przepisach wykonawczych. Podstawowym, jak się wydaje, problemem z oceną rozważanych opcji podziału funkcjonalnego TP jest to, że wiążą się z tym nieco wygórowane oczekiwania uzyskania remedium na dotychczasowe problemy ze współpracą. Tymczasem podział funkcjonalny miałby raczej poprawić efektywność konkurencyjnej współpracy z TP niż ją nagle czarodziejskim sposobem załatwić.

Chyba źle postawiono główny cel, zniechęcenie do zachowań „anytkonkurencyjnych”, bo to pobudza wiarę, że podział to zmieni. Brakuje refleksji, że tam, gdzie to narzędzie zastosowano, a jest takich przykładów niewiele, a jako tako udokumentowany tylko brytyjski, osiągnięto zawczasu stan, w którym operator w gruncie rzeczy zgadza się na rozdzielenie części hurtowej i detalicznej i współpracuje w tej sprawie z regulatorem. To jest niezbędne, bo zmiana taka struktury organizacyjnej firmy jest kosztowna, i to nie tylko w wymiarze finansowym. Takie konstrukcje, jak wewnętrzna komisja nadzoru nad równoprawnym traktowaniem operatorów, czy system motywujący pracowników do wspierania konkurencji, przy braku gwarancji dobrej współpracy z TP, brzmią dosyć abstrakcyjnie.

No i wreszcie, nieco trudno zrozumieć deklarowane nadzieje na wzrost inwestycji, które są nie do końca uprawnioną ekstrapolacją doświadczeń brytyjskich. Autorzy są ostrożni, używają często trybu warunkowego, ale wyraźna uwaga o ryzyku potencjalnego spowolnienia inwestycji w NGN brzmi niepokojąco, aby nie powiedzieć groźnie. Należało podjąć ten temat szacując, jaki jest potencjał inwestycyjny polskiego rynku, czy np. obecni na rynku operatorzy alternatywni sfinansują nowe inwestycje, co się da zrealizować w opisanym modelu lepiej niż teraz, no i wreszcie jak projektowane rozwiązania mają się do celów polityki publicznej, jakkolwiek by ją rozumieć.

Trudno wreszcie nie odnieść się w szacunkach potencjalnych korzyści do tego, jak będą wyglądać inwestycje w warunkach recesji.

Uciekać do przodu?

O oddzieleniu w TP części hurtowej od detalicznej mówiło się od dawna. Pisałem na ten temat już w kwietniu 2007 r. (Computerworld 16/2007). Taki scenariusz mógłby się wydawać atrakcyjnym scenariuszem biznesowym, również dla potencjalnych inwestorów, jako innowacyjne zagranie na rynku usług, które jest możliwe dzięki ewolucji specjalności rynkowych i technologiom. Wiele firm powierza obecnie różne zadania związane z infrastrukturą podwykonawcom, zastanawiając się jak zwiększyć efektywność i zmniejszać koszty w wewnętrznych relacjach, także rzeczywisty, wcale niewyimaginowany problem równoprawnego traktowania różnych podmiotów przez własne służby handlowe. Zarząd TP to z pewnością rozumie proponując wykonawcy raportu dla UKE pewne rozwiązania kompromisowe. Biorąc pod uwagę recesję, nie jest to już takie oczywiste, ale szkoda, by te interesujące możliwości zamiany struktury rynku rozmyły się w potyczkach regulacyjnych.