Rząd przyjął ostatnie z trzech rozporządzeń niezbędnych do ożywienia Ustawy o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym. Stworzone rozwiązania prawne nie są idealne, ale stanowią fundament dla uruchomienia projektów, także z zakresu teleinformatyki.

Ustawa o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym (PPP) została przyjęta przez Sejm pod koniec 2005 r. Prawie rok zabrało Ministerstwu Finansów i Ministerstwu Gospodarki przygotowanie potrzebnych rozporządzeń. Na ustawę czekała zwłaszcza administracja samorządowa, dla której PPP to często jedyna szansa na realizację projektów infrastrukturalnych, a także wykorzystanie środków z Unii Europejskiej, do których nie ma dostępu, ponieważ brakuje wymaganych środków własnych.

"Najprawdopodobniej samorządy będą nieco rozczarowane stworzonymi uregulowaniami prawnymi. Niektóre fragmenty mogą okazać się za mało restrykcyjne, inne za bardzo. Tego nie da się uniknąć" - przekonuje Piotr Rutkowski z firmy Rotel, który opracował analizę "Modele PPP w telekomunikacji" dla Ministerstwa Infrastruktury. Ustawa i rozporządzenia same w sobie nie rozwiążą wszystkich problemów. "Jeśli urzędnik nie ma czegoś dokładnie zapisanego, nie będzie tego robił. Dotychczasowe projekty PPP realizowane w Polsce świadczyły o odwadze pewnych ludzi oraz o tym, że ludzie coś robili, bo nie wiedzieli, że tego się nie da zrobić" - dodaje. Jego zdaniem kolejnym krokiem powinno być stworzenie zalgorytmizowanych poradników, w jaki sposób urzędnicy powinni postępować w danej sytuacji. W ustawie znajdują się bowiem liczne pułapki techniczne, które mogą powodować zatory w procesach.

Budowanie rozwiązań

Ustawa o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym - w połączeniu z rozporządzeniami - ma umożliwić jednostkom sektora publicznego, które nie dysponują środkami finansowymi na samodzielną realizację inwestycji, zawieranie umów z prywatnymi przedsiębiorcami, którzy mają inwestować własne środki w publiczne projekty. W zamian mają zyskać możliwość pobierania przez pewien czas opłat za korzystanie ze zrealizowanych przedsięwzięć - obiektów, systemów itp. Prywatny inwestor może także zarządzać wybudowanym za publiczne pieniądze obiektem czy systemem, dzieląc się zyskiem z inwestorem.

PPP dopuszcza wiele modeli działania. W trakcie całego projektu partnerami jednostek administracyjnych mogą być firmy prywatne. Jedna może tworzyć założenia do projektu, inna może go realizować, a jeszcze inna zarządzać zbudowaną infrastrukturą. Według przedstawicieli PricewaterhouseCoopers, w Polsce opłaca się budować w tym modelu drogi, szpitale i... więzienia. W raporcie nie wspomina się o systemach IT, ale przykłady z UE pokazują, że można w ten sposób realizować rozmaite projekty.

Tendencja do prywatyzowania coraz większej liczby obszarów działalności publicznej jest widoczna w całej Unii Europejskiej. Projekty takie nie stanowią absolutnej nowości, ale nasilanie się trendów tego typu powoduje, że zwiększa się liczba potencjalnych problemów do rozwiązania.

PPP nie jest uregulowane w prawie UE. Problemem jest rozwiązanie relacji sektora publicznego z administracją, kwestii związanych z pomocą publiczną i przetargami oraz zawieranych umów. Wkrótce ma się to zmienić. Niedawno opublikowano bowiem tzw. zieloną księgę, w której przedstawiono drogę do osiągnięcia harmonizacji prawnej w UE. Jej celem jest stworzenie stosownej dyrektywy.

Nie tylko szpitale

Realizowane w UE projekty w modelu PPP dotyczyły także telekomunikacji, w szczególności dostępu szerokopasmowego dla obywateli. Ciekawym przykładem jest Irlandia, gdzie wyznaczono obszary, którym przyznawano finansowanie. Im dalej od Dublina, tym większe środki mógł uzyskać samorząd. W niektórych obszarach można było finansować całe inwestycje ze środków publicznych. W każdym przypadku lokalnie, w otwartym przetargu - w odróżnieniu od typowania "zaprzyjaźnionych" partnerów - wybierano podmiot, który miał podjąć się realizacji projektu. Infrastruktura zbudowana ze środków publicznych jest następnie wykorzystywana przez dostawcę usług, z którym samorząd zawiera kontrakt.

Samorządy muszą pamiętać, że realizacja projektu, pomimo tego że jest on sukcesem samym w sobie, nie może zamykać drogi innym podmiotom i możliwości konkurowania przez nie na danym rynku. Nie jest to jednak uregulowane w polskiej ustawie.

Innym ciekawym zagadnieniem jest problem wynikający z faktu, że projekty trwają zwykle wiele lat. Przykładowo we Francji warunkiem uzyskania środków publicznych na realizację inwestycji w modelu PPP było osiągnięcie konsensusu przez władze samorządowe z opozycją. Miało to gwarantować, że po wyborach projekt nie zostanie wstrzymany czy zamknięty.

Duże projekty raczej później

Regulacje prawne dotyczące PPP mogą być stosowane także w przypadku dużych projektów centralnych. Diabeł jak zwykle tkwi jednak w szczegółach. Przedstawiciele branży IT nie spodziewają się rewolucji. Jak uczy historia, przekazywanie kompetencji czy pewnych danych bywa trudne w obrębie samej administracji, pomiędzy poszczególnymi ministerstwami, a co dopiero mówić o przekazaniu całych systemów czy danych do zarządzania zewnętrznym usługodawcom.

"Kluczowe będzie przełamanie mentalności w administracji. To będzie trudne i w ciągu najbliższego roku lub dwóch lat raczej nie będzie rewolucji. Z pewnością pozytywne jest jednak to, że ustawa o PPP i odpowiednie rozporządzenia do niej powstały" - przekonuje Dariusz Durałek z Comarchu. "Przykładowo CEPIK będzie w pełni operacyjny nie wcześniej niż za 4, 5 lat. Wówczas będzie można mówić o outsourcingu zarządzania tym systemem. Myślę, że lata 2011, 2012 to właściwy horyzont czasowy" - dodaje. Być może wcześniej przez Ministerstwo Finansów zostanie oddany w outsourcing system Trezor do obsługi budżetu państwa.

Przykładem problemów, jakie pojawiają się w projektach realizowanych w ramach Partnerstwa Publiczno-Prawnego, jest np. ustalenie listy podmiotów, które miałyby płacić za wykorzystanie informacji pochodzących z publicznego systemu. Próby ustalenia takich list bywają trudne, ponieważ zwykle pojawia się grupa firm, którym informacje muszą być udzielane bezpłatnie. Jeśli tylko część firm ma płacić, projekt przestaje być opłacalny.