Nasz kraj czeka dużo pracy związanej z dostosowaniem infrastruktury informatycznej w administracji publicznej do wymagań nowoczesnej gospodarki i doprowadzeniem do sprawnego funkcjonowania procesów administracyjnych.

Pierwszy etap informatyzacji, kiedy powstały ośrodki obliczeniowe obsługujące podstawowe rejestry i statystykę, mamy już dawno za sobą. Po drugim etapie, związanym z informatyzacją resortów, przychodzi czas na etap trzeci - integrację zasobów informacyjnych i budowę portfela usług e-government dla obywateli, przedsiębiorców, a także na użytek samej administracji. Koszty tego procesu budzą wiele emocji i zwiększają publiczne zainteresowanie oprogramowaniem swobodnym (open source) głównie ze względu na typowy dla tej klasy oprogramowania brak opłat licencyjnych.

Powołanie działu "informatyzacja" i urzędowanie ministra odpowiedzialnego za strategię informatyzacji mogą być sygnałem, że politycy i urzędnicy dostrzegają (przynajmniej na poziomie deklaracji i działań organizacyjnych) konieczność zbudowania spójnego planu, który stanowić będzie solidną podstawę trzeciej fazy informatyzacji administracji publicznej. Najważniejsze składniki takiego planu, czyli cele, zakres, wizja architektury, organizacja, metodologia prac oraz portfel inwestycji prowadzących do realizacji zamierzeń, są niestety w powijakach. Od ogłoszenia dokumentu "Wrota Polski" nie widać postępów w rozwoju koncepcji strategii e-government - toczy się za to ciekawa, choć zapewne nieco zastępcza, dyskusja na temat wykorzystania (bądź niewykorzystania) w projektach administracji publicznej oprogramowania open source (dyskusja - dodajmy - podgrzewana przez pojawiające się stanowiska różnych krajów w tej kwestii).

Nie umniejszając konieczności istnienia polityki wykorzystania oprogramowania swobodnego w projektach realizowanych za publiczne pieniądze, wypada jednak stwierdzić, że powinna ona mieć jasno określony kontekst polskiej strategii e-government, zdefiniowany przez założenia architektury kluczowych systemów informatycznych państwa.

Darmowy lunch

W największym uproszczeniu oprogramowanie swobodne to taki rodzaj oprogramowania, którego kod jest w pełni publicznie dostępny - jego twórcą są na ogół społeczności programistów. Jego wykorzystanie nie wiąże się z ponoszeniem przez użytkowników opłat licencyjnych. Pomimo pozornego braku silnych mechanizmów służących do systematycznego zarządzania rozwojem tych systemów produkty open source okazują się w praktyce produktami wiarygodnymi. Dzieje się tak m.in. dzięki temu, że skupione wokół ich rozwoju firmy, instytucje i społeczności wystarczająco dobrze zarabiają na świadczeniu usług związanych z ich implementacją, konfigurowaniem i dostosowaniem do potrzeb użytkowników. W praktyce oznacza to jednak, że oprogramowanie swobodne niesie określone koszty, które trzeba rozumieć i analizować.

Przydatność platform (takich jak systemy operacyjne, serwery aplikacyjne i internetowe, systemy zarządzania treścią), dostępnych w formie oprogramowania swobodnego, w przypadku poważnych zastosowań jest faktem, z którym trudno dyskutować. Niezależnie od argumentów handlowych producentów komercyjnego oprogramowania platformowego, faktyczne porównanie takich cech, jak niezawodność, szybkość przygotowywania poprawek dla zidentyfikowanych błędów i luk oraz serwisowalność stawia zwykle oprogramowanie swobodne w korzystnym świetle.

Jednocześnie oprogramowanie platformowe jest jedynie częścią tworzonych rozwiązań informatycznych, fundamentem, na którym buduje się funkcjonalność aplikacji i systemów dla użytkowników. Decyzja o doborze platformy wymaga oceny funkcjonalności i architektury całego rozwiązania, a także oceny tego, jak kształtują się jego całkowite koszty posiadania (TCO). Co więcej, rozwój systemów informatycznych administracji w kierunku e-government wymaga stopniowej integracji kanałów, aplikacji i zasobów informacyjnych. Dlatego tak ważne staje się określenie standardów technologicznych i architektonicznych nowych inwestycji w tym obszarze, jako kontekst bardziej szczegółowych decyzji, takich jak polityka wykorzystania oprogramowania swobodnego. W przeciwnym razie dyskusja na temat oprogramowania swobodnego w administracji przypominać może nieco uliczne potyczki alterglobalistów z "ludźmi systemu", które często zastępują poważną dyskusję o konsekwencjach i kierunkach globalizacji.

Popierać, preferować czy inwestować

Według Andrea Di Maio, analityka firmy Gartner, polityka dotycząca wykorzystania oprogramowania swobodnego w administracji mieści się na ogół w jednym z trzech podstawowych modeli. Są nimi: włączenie, preferencje, inwestycje. Włączenie to po prostu uwzględnienie oprogramowania swobodnego w portfelu technologii akceptowalnych w projektach finansowanych z pieniędzy publicznych oraz takie dostosowanie procedur i pragmatyki zamówień publicznych, aby nie wykluczały one rozwiązań opartych na rozwiązaniach swobodnych. Taką politykę stosuje z powodzeniem np. Wlk. Brytania.

Polityka preferencyjna narzuca zamawiającym rozwiązania informatyczne obowiązek analizy dostępności i przydatności rozwiązań swobodnych i - jeśli spełniają zakładane wymagania - obliguje do ich wyboru. Takie podejście stosuje m.in. Peru, na szczeblach zarówno centralnym, jak i samorządowym. Ostatni wariant polityki wobec oprogramowania swobodnego zakłada aktywne wsparcie inicjatyw open source przez państwo. Wsparcie to może wiązać się z obowiązkiem udostępniania w trybie oprogramowania swobodnego rozwiązań przygotowanych za pieniądze podatników lub stymulacją i subsydiowaniem - np. w formie programów szkoleniowych - społeczności budujących rozwiązania open source. Plany tego typu inicjatyw przedstawił Tajwan, motywując je chęcią uniezależnienia się od importu oprogramowania.

Najmniej ryzykownym wariantem polityki wobec oprogramowania swobodnego (w największym stopniu uwzględniającym rynkowe warunki gry) jest wariant włączenia. W końcu użytkownicy spoza kręgu budżetowego dawno włączyli oprogramowanie swobodne do swoich portfeli technologicznych, stosując przy jego używaniu kryteria merytoryczne i ekonomiczne dostosowane do specyfiki swoich organizacji - taki wariant wydaje się najzdrowszy również w przypadku administracji publicznej.

Każda formuła silniej preferująca jedną klasę rozwiązań wymaga dobrego uzasadnienia, jako że narusza mechanizmy rynkowe. Oczywiście, takie cele, jak walka z korupcją czy budowanie niezależności infrastruktury informatycznej państwa od polityki globalnych dostawców, mogą uzasadniać przyjęcie polityki innej niż włączenie. Cele te muszą być jednak jasno sformułowane i uzasadnione przez polityków, w przeciwnym razie kreuje się silne mechanizmy zniekształcające funkcjonowanie istotnego fragmentu rynku IT i to na ogół bez świadomości, jakie niesie to konsekwencje.

W praktyce polityka włączenia nie wymaga skomplikowanych działań legislacyjnych. Chodzi przede wszystkim o to, by w pragmatyce zamówień publicznych nie tworzyć nieuzasadnionych i sztucznych barier formalnych dla oferentów, których rozwiązania bazują na oprogramowaniu swobodnym.

Na pewno istotną rolę w kształtowaniu takiej pragmatyki może odegrać Ministerstwo Nauki i Informatyzacji - np. poprzez opublikowanie wytycznych dotyczących takiego formułowania kryteriów oceny rozwiązań informatycznych, aby nie eliminowały one w sposób nieuzasadniony tej klasy oprogramowania. Pomóc w tym może również opracowanie przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wzorcowych dokumentów do zamówień informatycznych, w tym formularzy specyfikacji istotnych warunków zamówienia, "promujących udzielanie zamówień na systemy otwarte z możliwością ich rozbudowy na zasadach konkurencyjnych, w celu zapobieżenia monopolizacji rynku przez któregokolwiek wykonawcę", co przewidywał już rządowy dokument Cele i kierunki rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce z 28 listopada 2000 r.

Warunkiem udzielenia zamówienia i elementem zawieranej później umowy na stworzenie systemu informatycznego powinna być również deklaracja opublikowania specyfikacji wszystkich interfejsów do systemów i modułów zewnętrznych tak, by możliwe było zastąpienie ich systemami innych producentów. Każdorazowo należy również opracować zestawy testów, których bezbłędne przejście będzie skutkowało swoistą homologacją nowego systemu zewnętrznego i dopuszczało go do współpracy z systemem podstawowym.

Kolejną ważną instytucją, której postępowanie może przyczynić się do zdjęcia z oprogramowania swobodnego odium technologii "niepoprawnej politycznie", jest Najwyższa Izba Kontroli. Chodzi tutaj o weryfikację (post factum) kryteriów przetargowych - jeżeli oprogramowanie swobodne jest z ważnych powodów wykluczone jako element rozwiązania, specyfikacja zamówienia powinna o tym mówić wprost, a nie poprzez "chytre" ustawienie kryteriów, tak aby odsiać technologie open source. Jedynie transparentne procedury i merytoryczne kryteria przetargów mogą sprawić, że oprogramowanie swobodne znajdzie właściwe miejsce w mozaice publicznych systemów informatycznych.

NIK powinna również zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o nakazanie wyeliminowania z aktów prawnych zapisów zmuszających obywateli i osoby prawne do korzystania z jednego typu sprzętu lub oprogramowania. Dzieje się tak np. wtedy, gdy wymaga się dostarczenia do urzędu danych w niepublikowanych formatach zapisu, stosowanych przez systemy niektórych producentów. Takie zapisy występują m.in. w kilku rozporządzeniach Ministra Zdrowia z ostatnich lat, dotyczących wniosków o dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych (w również homeopatycznych), przedłużenia lub skrócenia okresu dopuszczenia oraz umieszczenia leku lub wyrobu medycznego w odpowiednich wykazach. Bez wątpienia stanowią one ograniczenie wolnego wyboru konsumenta i naruszenie zasad konkurencji.

Borys Stokalski jest prezesem zarządu firmy konsultingowej Infovide - Architekci Strategii Informacyjnych. Borys Czerniejewski jest dyrektorem biura współpracy międzynarodowej w tej firmie.