Metodyki zwinne w zamówieniach publicznych sektora IT

Stosowanie metodyk zwinnych może być remedium na główne bolączki pojawiające w trakcie realizacji projektów informatycznych w sektorze publicznym.

Jedną z głównych bolączek pojawiających się w trakcie realizacji projektów informatycznych w sektorze publicznym jest brak wystarczającej elastyczności w działaniach instytucji zamawiających, a także szybka i nieuchronna dezaktualizacja analiz przedwdrożeniowych. Remedium na problemy może być stosowanie przez zamawiających w trakcie realizacji projektów IT tzw. metodyk zwinnych.

Pod pojęciem Agile rozumiemy zwinne metodyki wytwarzania przedmiotu zamówienia, charakteryzujące się głównie dostarczaniem produktu w częściach, w następujących po sobie krótkich odstępach czasu, czyli w „iteracjach”.

Zobacz również:

Praktyczna realizacja zamówienia z zastosowaniem wspomnianych metodyk opiera się przede wszystkim na przemyślanym doborze, a następnie praktycznym stosowaniu czynników zwinności, czyli mechanizmów kontraktowych umożliwiających zwinne zarządzanie przebiegiem wykonania zamówienia. Czynniki te powinny być każdorazowo dostosowane do przedmiotu danego zamówienia, tak aby uwzględniać jego specyfikę w sposobie realizacji. Jak się wydaje, najważniejsze czynniki zwinności z punktu widzenia potencjalnych korzyści podmiotów należących do sektora publicznego to przede wszystkim:

(a) wykonanie projektu w krótkich fazach (iteracjach);

(b) rozliczanie dostarczanych wyników prac na bieżąco, tj. w sposób zgodny z iteracyjnym modelem realizacji projektu;

(c) mechanizm premiowania wykonawcy za najlepsze efekty pracy;

(d) odpowiednie ujęcie kontraktowe obszaru dotyczącego współpracy personelu zamawiającego i dostawcy;

(e) elastyczne zasady modyfikacji zakresu projektu poprzez odpowiednio zaprojektowane mechanizmy umowne obejmujące procedury zmian umowy;

(f) mechanizmy umożliwiające zakończenie współpracy stron połączone z tzw. scenariuszami wyjścia (praw umownego odstąpienia).

Agile w praktyce rynkowej

Metodyki zwinne w projektach IT są już teraz dość szeroko stosowane w Polsce w sektorze prywatnym. Jednym z najciekawszych przykładów wykorzystania tego podejścia jest projekt Everest, zrealizowany przez czołowego polskiego ubezpieczyciela oraz amerykańskiego dostawcę oprogramowania. Projekt ten polegał na wdrożeniu rozwiązania informatycznego wspierającego procesy sprzedaży, rozliczania oraz obiegu dokumentacji związanej z dystrybucją produktów i usług oferowanych przez zamawiającego.

Projekt Everest rozpoczęto od opracowania koncepcji i modelu operacyjnego. Następnie w ramach przetargu wybrano dostawcę oprogramowania i zawarto umowę na wykonanie i wdrożenie systemu. W toku realizacji umowy zespoły złożone z personelu wykonawcy, blisko współpracujące z personelem zamawiającego, pracowały w niewielkich wybranych obszarach, a gotowe elementy całego produktu były dostarczane iteracyjnie. Elementy te stanowią właśnie przykład praktycznego stosowania metodyk Agile.

Kolejnym przykładem projektu realizowanego w sposób zwinny jest wdrożenie przez jeden z czołowych banków działających na terenie Polski nowego i innowacyjnego serwisu bankowości mobilnej. Jego ideą było stworzenie pierwszego w Polsce serwisu bankowego, który byłby zaprojektowany według potrzeb klienta, a nie kształtu ustandaryzowanej usługi bankowej.

Realizacja projektu oparta była na założeniu, że wszyscy członkowie zespołów projektowych będą uczestniczyli w codziennych spotkaniach poświęconych omówieniu zakresu i jakości tego, co udało się już wytworzyć, oraz tego, co jest planowane do realizacji w etapie następnym. Co istotne, z uwagi na pracę w wielu oddalonych od siebie lokalizacjach spotkania odbywały się jako wideokonferencje. Sprinty (iteracje) w ramach projektu trwały po dwa tygodnie, a po ich zakończeniu osoba odpowiedzialna oceniała jakość i przydatność dostarczonych produktów. Dodatkową, istotną, innowacyjną na rynku polskim cechą projektu było dostarczenie wykonawcy przez zamawiającego specjalnego środowiska programistycznego w modelu chmurowym, w którym personel wykonawcy mógł instalować, integrować i testować przygotowane przez siebie rozwiązania.

Powyższe przykłady jednoznacznie wskazują na możliwość pomyślnego realizowania projektów w modelu zwinnym. Wyraźnie brakuje jednak przykładów wykorzystania metodyk Agile przez krajowych zamawiających należących do sektora publicznego. Tymczasem na świecie istnieje wiele takich przykładów. Najciekawsze z nich to m.in.:

 projekt wdrożenia nowego systemu informatycznego zarządzającego Portem w Rotterdamie (Harbour Master Management and Information System)

 projekt wdrożenia nowego, elektronicznego rejestru sądowego przez Danish Business Authority (dzięki systemowi rejestracja spółek w Danii uchodzi za jedną z najprostszych, najszybszych i najbardziej przyjaznych na świecie, doprowadziło to także do znacznego wzrostu liczby spółek rejestrowanych w Danii i zakwalifikowania tego kraju przez Bank Światowy na trzecim miejscu w zestawieniu najlepszych na świecie miejsc do zakładania firmy)

 projekt informatyzacji brytyjskiej służby zdrowia prowadzony przez National Health Service.

Ważnym elementem części ww. projektów była zmiana podejścia do ich realizacji już po ich wszczęciu i zaistnieniu poważnych, początkowych niepowodzeń. Trzeba zwrócić bowiem uwagę, że projekty prowadzone przez Danish Business Authority i National Health Service były pierwotnie rozpoczęte w modelu tradycyjnym, czyli waterfall, a dopiero później podjęto decyzję o ich zwinnej realizacji. Powodów niepowodzenia ww. przedsięwzięć realizowanych w modelu waterfall było wiele. Przede wszystkim wskazać należy brak zdolności do koniecznej adaptacji ze względu na zmieniające się wymagania zamawiającego, powolny obieg informacji i długotrwałe procesy decyzyjne, a także brak oddelegowania do projektu personelu, który byłby zaangażowany wyłącznie w tym zadaniu.

Agile w zamówieniach publicznych w Polsce

Zasadnicze pytanie, jakie nasuwa się w kontekście powyższych przykładów, dotyczy możliwości stosowania metodyk zwinnych w projektach realizowanych w polskim sektorze publicznym na podstawie uregulowań Prawa zamówień publicznych (PZP). W dotychczas obowiązującym stanie prawnym stosowanie metodyk Agile w toku realizacji zamówień publicznych wydawało się w zasadzie niemożliwe, a co najmniej bardzo utrudnione, stąd brak praktycznych przykładów takich postępowań.

Zupełnie inaczej problem ten prezentuje się jednak na gruncie uregulowań wprowadzonych do PZP nowelizacją z 22 czerwca 2016 roku. Nowelizacja ta stanowi implementację do polskiego porządku prawnego uregulowań nowej dyrektywy unijnej dotyczącej zamówień publicznych – Dyrektywy 2014/24/UE.

Wspomniana nowelizacja wprowadziła do PZP szereg unormowań, które mogą być praktycznie wykorzystywane do realizacji projektów w sposób zwinny. Jedną z najważniejszych zmian PZP umożliwiających zastosowanie metodyk Agile jest wprowadzenie nowego trybu postępowania o udzielenie zamówienia, tj. partnerstwa innowacyjnego.

Partnerstwo innowacyjne

Zgodnie z PZP partnerstwo innowacyjne to tryb udzielenia zamówienia, w którym zamawiający zaprasza wykonawców dopuszczonych do udziału w postępowaniu do składania ofert wstępnych, prowadzi z nimi negocjacje, a następnie zaprasza te podmioty do składania ofert na opracowanie innowacyjnego produktu, usług lub robót budowlanych niedostępnych dotychczas na rynku oraz sprzedaż tych produktów, usług lub robót budowlanych.

Na gruncie omawianego trybu prowadzenia postępowania przez produkt innowacyjny należy rozumieć nowy lub znacznie udoskonalony produkt, usługę lub proces, w tym proces produkcji, budowy lub konstrukcji, nową metodę marketingową lub nową metodę organizacyjną w działalności gospodarczej, organizowaniu pracy lub relacjach zewnętrznych.

Partnerstwo innowacyjne składać się powinno z kilku etapów odpowiadających kolejności działań w procesie badawczo-rozwojowym, w szczególności może obejmować opracowanie prototypów oraz wytworzenie produktów, świadczenie usług lub ukończenie robót budowlanych. W ramach partnerstwa innowacyjnego zamawiający ustala cele pośrednie, które mają osiągnąć partnerzy, oraz przewiduje wynagrodzenie w częściach uwzględniających etapy partnerstwa lub cele pośrednie.

Struktura partnerstwa innowacyjnego, w szczególności czas trwania oraz wartość poszczególnych etapów, powinna odzwierciedlać stopień innowacyjności proponowanego rozwiązania i kolejność działań niezbędnych do opracowania innowacyjnego produktu, usługi lub roboty budowlanej. Ponadto szacowana wartość innowacyjnych produktów, usług lub robót budowlanych musi być proporcjonalna do wartości inwestycji niezbędnej do ich opracowania.

Co szczególnie istotne, zamawiający może po każdym etapie zakończyć partnerstwo innowacyjne lub, w przypadku partnerstwa innowacyjnego z kilkoma partnerami, zmniejszyć liczbę partnerów przez rozwiązanie poszczególnych umów, pod warunkiem że zamawiający wskazał w specyfikacji istotnych warunków zamówienia taką możliwość oraz określił warunki skorzystania z niej. W przypadku partnerstwa innowacyjnego z kilkoma partnerami zamawiający nie ujawnia pozostałym partnerom proponowanych rozwiązań ani innych informacji poufnych udzielanych w ramach partnerstwa innowacyjnego przez jednego z partnerów bez jego zgody.

Inne metody wdrożenia Agile

Poza opisanym powyżej nowym trybem udzielana zamówień publicznych nowelizacja PZP wprowadziła także liczne mechanizmy, które umożliwiają wykonywanie zawartego już kontraktu w sposób zwinny. Najważniejszym z nich jest możliwość znacznie bardziej elastycznego niż dotychczas dokonywania zmian zawartej umowy. Na szczególną uwagę zasługuje możliwość całkowicie swobodnego dokonywania zmian umowy, jeżeli wartość zmian jest niższa niż wartość progów unijnych i jednocześnie mniejsza od 10% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie w przypadku zamówień na usługi lub dostawy albo, w przypadku zamówień na roboty budowlane – jest mniejsza od 15% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie. Dodatkowo w obecnym brzmieniu PZP jasno określono, jakie zmiany umowy należy traktować jako nieistotne, czyli takie, które mogą być wprowadzane swobodnie, a jakie wymagają określonego, sformalizowanego trybu postępowania.

Nową instytucją jest także tzw. zespół projektowy powoływany do nadzoru nad realizacją udzielonego zamówienia. Zastosowanie tej instytucji może być wyrazem wdrożenia jednego z istotniejszych czynników zwinności dotyczącego współpracy personelu zamawiającego i dostawcy. Dopełnieniem ww. regulacji jest także stosowanie znanej już wcześniej instytucji dialogu technicznego, który umożliwia rozpoznanie przez zamawiającego najnowszych osiągnięć rynku w danej dziedzinie, w tym także nabycie wiedzy niezbędne do zwinnej realizacji projektu, jeszcze przed wszczęciem postępowania.

Aktualne przepisy PZP nie sprzeciwiają się także stosowaniu w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego takich mechanizmów zwinnych, jak: podział realizacji zamówienia na iteracje, wykorzystanie modelu usługowego zamiast modelu umowy o dzieło, elastyczne, elektroniczne formy komunikacji, zapłata wynagrodzenia połączona z modelem iteracyjnym oraz premiowanie wykonawców czy elastyczne stosowanie różnego rodzaju planów wyjścia z kontraktu.

Wyzwania związane ze stosowaniem metodyk zwinnych

Realizacja projektów przy użyciu metodyk zwinnych wymaga co prawda zmierzenia się z licznymi wyzwaniami, ale jednocześnie zamawiający mogą liczyć na wiele korzyści z tego tytułu. Wyzwania dotyczą przede wszystkim wypracowania u zamawiających odpowiedniego, elastycznego podejścia do stosowana metodyk zwinnych w praktyce oraz odpowiedniego poziomu zrozumienia (kompetencji) w ich stosowaniu. Konieczne jest także dysponowanie przez zespół zamawiającego stale aktualizowaną wiedzą na temat przebiegu realizacji zamówienia (konieczność realnego uczestnictwa w regularnych spotkaniach zespołu projektowego) oraz posiadanie przez kluczowych członków tego zespołu odpowiednio wysokich pełnomocnictw umożliwiających podejmowanie w imieniu zamawiającego decyzji w kluczowych kwestiach dotyczących projektu. Jak jednak pokazują liczne przykłady projektów już zrealizowanych w formule Agile na świecie, korzyści z prowadzenia projektów w ten sposób są zarówno w sferze czasowej, jak i kosztowej bardzo zachęcające.