Jak skutecznie poprowadzić przetarg

Zamówienia publicznie na IT nie muszą być piętą achillesową administracji. O sposobach przekuwania trudności w sukcesy podczas tegorocznej konferencji „Państwo 2.0” mówili prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski oraz Paweł Oracz, dyrektor odpowiadający za strategię rozwoju IT w Ministerstwie Finansów.

Jednostki sektora publicznego potrafią przez nadmierne skomplikowanie warunków lub postawienie warunków nie do spełnienia zawalić każde postępowanie przetargowe. Zdarzają się im także spektakularne porażki wynikające z niewystarczającego określenia wymagań, prowadzące jak w przypadku systemu zliczania głosów w jesiennych wyborach do wyprodukowania bubla, potem jeszcze nieudolnego jego wdrażanego przez Krajowe Biuro Wyborcze. Ale administracja może się też pochwalić przetargami na złożone systemy zrealizowanymi bez najmniejszych problemów.

Od czego zacząć, aby skutecznie realizować zamówienia publiczne na rozwiązania teleinformatyczne?

W czym tkwi problem

Szukanie rozwiązań powinno poprzedzić zdiagnozowanie problemów, które mogą wystąpić w procesie zamówienia. Ważne jest także projektowanie wymagań, które znajdą się w dokumencie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ).

Trzy najczęściej występujące przy zamówieniach publicznych na IT problemy wymienił Krzysztof Kwiatkowski, prezes Najwyższej Izby Kontroli.

 Problemy związane z doborem projektów.Największym wyzwaniem jest samo przygotowanie do przetargu” – zaznaczył Krzysztof Kwiatkowski. Działania przedprojektowe w niektórych przypadkach nie prowadzą do właściwego zdefiniowania oczekiwań wobec wdrożenia. Taką sytuację mogą powodować np. braki znajomości technologii przez osoby odpowiedzialne czy częste zmiany koncepcji w trakcie przygotowań.

 Problemy związane z realizacją projektu – kłopoty ze zdefiniowaniem przedmiotu zamówienia oraz warunków podmiotowych w dokumentacji przetargowej. Z takimi trudnościami spotkała się duża część podmiotów publicznych mających styczność z koniecznością wdrażania systemów IT. „Zdaję sobie sprawę z tego, że polska administracja na tle innych administracji w Europie często nie mogła powiedzieć, że jest najskuteczniejsza w zakresie e-administracji” – przyznał Krzysztof Kwiatkowski, dodając jednak zaraz: „Jako minister sprawiedliwości miałem okazję odbierać od Computerworld nagrodę za to, co dzieje się w tym ministerstwie [Ministerstwo Sprawiedliwości zdobyło tytuł Lidera Informatyki sektora publicznego w 2011 roku – red.], np. projekty e-sąd, S-24 czy informatyzacja ksiąg wieczystych."

 Kłopoty w pozyskaniu odpowiednio wykwalifikowanej kadry to trzeci z problemów wskazanych przez prezesa Kwiatkowskiego w kontekście przeszkód stojących na drodze realizacji zamówień publicznych na IT. „Wiem, że podstawowym problemem dla wszystkich, którzy pracują w administracji publicznej, jest to, że jesteśmy mało konkurencyjni w pozyskiwaniu specjalistów IT, informatyków, przede wszystkim z racji na płace.

Jak zmierzyć się z problemem

Poprawnie zidentyfikowane obszary problemowe pozwalają podjąć kroki zaradcze i wdrożyć rozwiązania, które pozwolą uniknąć trudności. O możliwych sposobach skutecznego prowadzenia postępowań publicznych wiele mówili w trakcie konferencji Państwo 2.0 Krzysztof Kwiatkowski, prezes NIK, oraz Paweł Oracz, dyrektor Departamentu Strategii Systemu Informacyjnego w Ministerstwie Finansów.

Przedstawiamy najistotniejsze dobre praktyki w tym zakresie wymienione podczas ich wystąpień.

 Realizuj cele biznesowe.Dobra strategia zamówień publicznych to taka, która ma wpływ na osiąganie celów biznesowych organizacji” – podkreśla Paweł Oracz. Niezbędnym warunkiem prawidłowo realizowanej procedury zamówienia publicznego jest rzetelna analiza potrzeb biznesowych, a następnie przełożenie ich w kompleksowy SIWZ. To pozwala dostawcom przyszykować ofertę realizującą potrzeby zamawiającego.

Prezes Kwiatkowski przypomina, że „istotne jest opisanie przez zamawiającego dokładnie tego, czego chce. W tym obszarze są dobre praktyki”. Przykład? Opieranie kryteriów jakościowych zamawianych produktów na obiektywnych źródłach. Amerykańska firma analityczna Gartner udostępnia publiczny glosariusz terminów określających i definiujących całą gamę systemów informatycznych. Zamówienie dotyczące rozwiązań ICT może odwoływać się do tego typu definicji, jako obiektywnej miary wskazującej niezbędne cechy danego systemu.

Niezależnie od rodzaju zamawianych produktów „sprawdzajcie uzasadnienie biznesowe! Każde zamówienie musi wpisywać się w strategię biznesową” – apeluje Paweł Oracz, raz jeszcze podkreślając najważniejszą zasadę prowadzenia zamówień publicznych.

 Precyzuj zakres eksploatacji.Kolejny niezwykle ważny element to kwestie dotyczące praw autorskich i licencji. Na etapie konstruowania SIWZ z chirurgiczną precyzją powinny być zawarte postanowienia na temat licencji, praw autorskich czy przekazania kodów źródłowych na oprogramowanie w przypadku zamówienia systemu na zamówienie.

Kluczowe są tzw. pola eksploatacji, czyli zakres uprawnień, jakimi dysponuje klient w stosunku do przedmiotu umowy. Te mogą bowiem precyzować takie kwestie, jak: zwielokrotnianie kodu, modyfikowanie go czy integrowanie z innymi elementami infrastruktury IT poprzez otwarte API: dzięki właściwemu opisaniu możliwych sposobów eksploatacji można zabezpieczyć pożądaną interoperacyjność systemów.

Choć przeniesienie praw do kodu co do zasady daje najszersze uprawnienia – zabezpieczając wszystkie pola eksploatacji – także w przypadku licencji ich finalny zakres będzie wynikał z postanowień zawartych w umowie, a wcześniej określonych w SIWZ.

 Traktuj zamówienia jak projekty.Zamówienia to projekt, w tym sensie, że ma produkty, harmonogram, wspierane jest personelem i procedurą” – komentuje Paweł Oracz. Zamówienie publiczne to określone zdarzenie, które „musi mieć założenia projektowe, strukturę zarządzania, strukturę organizacyjną. Wtedy przynosi efekty” – kontynuuje, podkreślając: „Stosujemy podejście projektowe, zarządzamy zamówieniem na każdym jego etapie.

 Wyznaczaj etapy realizacji zamówienia. Prezes NIK zaleca podzielenie zamówienia na elementy krytyczne i niekrytyczne, dodając, że „praktyka pokazuje, że warto jest dzielić zamówienia na etapy”. Pozwala generować harmonogram działań i traktować zamówienie na zasadzie projektu do zrealizowania.

Warto jest wydzielać role dla pracowników w poszczególnych etapów zamówienia. „Zamówienie publiczne z wydzielonymi rolami pozwala prowadzić wzajemną kontrolę, zmniejszając w ten sposób ryzyka” – podkreślił Paweł Oracz. „Kontrola powinna występować na co dzień.

Prezes NIK wskazuje, że w „dokumentacji przetargowej powinny znaleźć się informacje na temat zarządzania projektem”, takie jak metodyka zarządzania i składające się na nią: struktura organizacyjna i plan komunikacji, zasady tworzenia i przekazywania dokumentów projektowych czy ich szablony.

 Dbaj o wszystkich uczestników wdrożenia. Według Pawła Oracza zamówienie publiczne mają większą szansę na skuteczną realizację, kiedy „dbamy o interesy wszystkich interesariuszy, w tym dwóch najważniejszych: nasz własny i dostawcy.

 Standaryzuj procesy zamawiania.Duże środowiska wymagają standaryzacji”. Jeżeli założenia i cele są jawne, dobrze opisane i umieszczane w SIWZ, „łatwiej jest porozumieć się z wykonawcą, dlaczego potrzebujemy określonego rozwiązania” – opisuje Paweł Oracz. Standaryzację można oprzeć na zewnętrznych definicjach zamawianych systemów, co z jednej strony zapewni obiektywną i rzetelną specyfikację, z drugiej zaś pozwoli dostawcy zrozumieć, o co chodzi zamawiającemu.

 Konsoliduj zamówienia. Elementem wspierającym proces realizacji zamówienia publicznego jest konsolidacja zamówień: „umowy ramowe, prawo opcji to elementy pozwalające, aby zamawiający mógł podejmować ‘hurtowe’ kontakty z rynkiem. To dobre rozwiązanie z uwagi na koszty” – opisuje Paweł Oracz, mając na myśli doświadczenia zgromadzone przy skutecznej informatyzacji Ministerstwa Finansów. Zamiast prowadzić szereg małych zamówień o podobnym charakterze, lepiej jest skupić siły na zbiorczym zamówieniu np. dla większej liczby podmiotów czy jednostek.

 Obiektywizuj zakres prac. Obiektywizacja pracochłonności projektów, np. na podstawie kontraktacji, „opierając się na punktach funkcyjnych, próbujemy obiektywnie wymiarować usługi” – mówił Paweł Oracz. Takie podejście upraszcza kontakt z dostawcami, którzy wiedzą, co, jak i kiedy mają przygotować – ich rola sprowadza się do zaproponowania ceny. Efektem obiektywizacji pracochłonności jest dzięki temu wykluczenie dyskusji na temat właściwego bądź niewłaściwego szacowania czasu pracy przez oferentów.

 Testuj funkcjonalność rozwiązania przed jego odbiorem. Konieczne jest zapewnienie czasu na pełne przetestowanie odbieranego systemu. Krzysztof Kwiatkowski podkreślił, że jeszcze niedawno „Polska stanęła – mówię o porażce systemu Krajowego Biura Wyborczego. Co nie zadziałało? Nie przeprowadzono testów!” Był to zdaniem Prezesa NIK koronny dowód na to, „jak we współczesnym świecie zawodność systemu IT potrafi doprowadzić do wrzenia atmosfery politycznej.

 Uzależnij wymagany okres wsparcia dostawcy od cyklu życia produktu. Najwyższa Izba Kontroli stoi na stanowisku, że cena nie powinna być jedynym kryterium wyłaniania zwycięzcy przetargu, zwłaszcza w przypadku tak specyficznych zamówień jak te dotyczące rozwiązań ICT.

Prezes NIK apelował: „uwzględniajmy przy cenie cykl życia produktu, a nie tylko cenę. To oficjalne stanowisko NIK, nie tylko moje”. Takie założenie pozwala wybrać teoretycznie droższą ofertę, z uzasadnieniem odnoszącym się do korzystniejszych kosztów utrzymania. Tzw. Total Cost of Ownership (TCO) jest znacznie bardziej precyzyjną miarą niż koszt realizacji zakupu.

 Analizuj proponowane przez oferentów ceny, opierając się na danych benchmarkingowych. To obiektywny i dający się obronić argument, pozwalający np. uznać cenę za rażąco niską. Jasne formułowanie informacji, że analiza cen odbędzie się przy wsparciu obiektywnych źródeł, będzie także sygnałem zniechęcającym nieuczciwych oferentów – pokaże, że zamawiający rzetelnie podchodzi do procesu przetargowego.

 Zapewnij możliwość modyfikowania istotnych postanowień umowy. Krzysztof Kwiatkowski podkreśla, że koniecznie należy zastrzec „możliwość modyfikacji istotnych postanowień umowy”. Zmiany takie powinny móc dotknąć takich aspektów zamówienia, jak modyfikacja zakresu i sposobu realizacji wymagań określonych w umowie, rezygnację z realizacji danego wymagania, czy też przesunięcie go między poszczególnymi etapami realizacji projektu.

W celu komercyjnej reprodukcji treści Computerworld należy zakupić licencję. Skontaktuj się z naszym partnerem, YGS Group, pod adresem [email protected]

TOP 200