Plan Informatyzacji Państwa to dobry materiał badawczy do zbudowania metody zmierzającej do pomiaru postępów w informatyzowaniu państwa polskiego.

Plan Informatyzacji Państwa na rok 2006 powstał chyba... przez lekkomyślność twórców ustawy o informatyzacji? No bo jak inaczej komentować fakt, że jedyną przyczyną jego powstania była ustawa, a nie realna potrzeba. Nikt nie przywiązuje doń wagi, nikt nie komentuje. W dyskusji o nowym planie na lata 2007-2010 nie ma żadnych konkluzji co się nam udało, a co nie w 2006 r. Nadchodzi jakaś moda na interoperacyjność i otwartość systemów. Może to na początek dziwna konkluzja, ale te dwa fundamenty nowego planu to bardziej "woda na młyn" biznesu aniżeli przybliżanie efektywnego i skutecznego państwa. Zaliczam się do tych nielicznych, którzy rozważają PIP 2006 jako dobry przykład stanu naszej wiedzy o możliwościach wsparcia administracji, różnych procesów społecznych i gospodarczych przez ICT.

Założenia PIP 2006 zostały oparte na dwóch, niejako nadrzędnych, dokumentach: inicjatywie i2010 oraz Deklaracji z 2005 roku z Manchester. Pierwszy dokument akcentuje:

• kształtowanie jednolitej europejskiej przestrzeni informacyjnej, wspierającej otwarty i konkurencyjny rynek wewnętrzny w dziedzinie społeczeństwa informacyjnego i mediów;
• wzrost inwestycji oraz wspieranie rozwoju badań w obszarze technologii teleinformatycznych;
• stworzenie zintegrowanego europejskiego społeczeństwa informacyjnego, które przyczyni się do wzrostu i powstawania nowych miejsc pracy w sposób zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju, stawiając na pierwszym miejscu lepszy poziom usług publicznych i jakość życia.

Deklaracja z Manchester na czoło wysuwa:

• zastosowanie technologii teleinformatycznych jako narzędzia modernizacji administracji i efektywnego zarządzania;
• powszechny, bezpieczny dostęp do usług publicznych w UE poprzez wzajemnie uznawane elektroniczne dokumenty tożsamości (eID);
• pełną integracją obywateli i przedsiębiorców w ramach społeczeństwa informacyjnego.

Przytoczyłem tak szeroko istotne wątki ze wspomnianych dokumentów, aby poczynić kilka niepokojących dla mnie konkluzji. Przede wszystkim odnoszę wrażenie, że przytoczone treści są jakoś dziwnie swojskie, tzn. czuję się tak, jakbym je znał od zawsze, to coś w rodzaju tautologii: jednolita przestrzeń, powszechny dostęp, zintegrowane społeczeństwo... Nie mogę sobie wyobrazić tworzenia niejednolitej przestrzeni, zdezintegrowanego społeczeństwa itd. Po drugie, każda z rekomendacji rozpatrywana oddzielnie jest zwyczajnie "zakręcona" i nie daje się czytać i stosować ot tak, jak gotowa formuła. Weźmy choćby trzeci zapis z inicjatywy i2010, ten o "stworzeniu zintegrowanego społeczeństwa...". Chciałoby się powiedzieć, że gdyby wcisnąć w to zdanie jeszcze coś o wiedzy i konkurencyjności, to mielibyśmy wykładnię wiedzy wszelakiej.

Czytając te rekomendacje, może wskazówki, trudno nabrać jakiegoś wyobrażenia, czy mamy dzisiaj wiedzę o tym, co warunkuje rozwój społeczeństwa informacyjnego, jednolitą przestrzeń, albo integruje obywateli i przedsiębiorców (ten zapis zresztą już przychodzi mi z najwyższym trudem zrozumieć).

Twierdzę, że przy opracowywaniu PIP 2006 niepotrzebnie odniesiono się tak jednoznacznie do obu dokumentów. Można było zwyczajnie wybrać te elementy, które w warunkach polskich mają pierwszorzędne znaczenie. Budowanie PIP 2006 na tej niespójnej, życzeniowej platformie Inicjatywy i Deklaracji nie było dobrym rozwiązaniem. Co w zamian? Wydaje się więcej niż pewne, że najlepszą platformą wyjściową PIP 2006 mogły być pierwsze wyniki prac nad Narodową Strategią Spójności 2007 - 2013. Jest natomiast pewne (tak na 100%), że jedyną platformą dla PIP 2007 - 2010 winna być wspomniana strategia. Właśnie strategia jest przełożeniem z języka Unii Europejskiej "na nasze" najważniejszych treści i różnych rekomendacji strategicznych.

Interoperacyjność i otwartość, które eksponuje się w założeniach nowego PIP 2007 - 2010, przede wszystkim służą biznesowi (polecam materiały z XII Forum Teleinformatyki w Legionowie). Nie można dzisiaj z dającym się określić prawdopodobieństwem wskazać, w jakim stopniu usprawni to administrację. Śmiem twierdzić, że interoperacyjność na początek przyniesie kilka spektakularnych przykładów rzeczywistych usprawnień, ale już kolejne będą powodowały efekt odwrotny do zamierzonego! Brak interoperacyjności nie jest największym problemem ICT w administracji, ani nie jest ona lekarstwem na słabość administracji.

Rzeczywistość ICT w administracji to brak standardów, mrowisko różnych systemów, systemików oraz aplikacyjek (oceniam je na pół miliona), które dzielnie wspierają te same obszary biznesowe i pozabiznesowe instytucji publicznych. Jeżeli chcemy rozwiązać problem w ten sposób, że każde "coś" ma się skomunikować z innym "czymś", to zapotrzebowanie na taką integrację będzie nieprzebrane (biznes będzie się cieszyć). Jeżeli teraz spróbujemy w ograniczoną przestrzeń komunikacyjną wtłoczyć te wszystkie przepływy i komunikaty, to takiej przestrzeni zwyczajnie nie ma, więcej - nie ma sensu jej tworzyć.

Uważam, że w polskiej rzeczywistości interoperacyjność winna ustąpić pola działaniom na rzecz standaryzacji, albo - jak kto woli - ujednolicania oprogramowania. Interoperacyjność należy dopuszczać jako lek na brak standaryzacji, ale nie zamiast niej. Co ważniejsze, dopiero standaryzacja da szansę na rozwój outsourcingu, który jest, jak na razie, jedynym sposobem utrzymania ICT w administracji na wysokim poziomie.

Czy można zmierzyć plan, czy warto mierzyć plan? To dość niepokojące pytania, bowiem w zasadzie odpowiedź na drugie (najpierw drugie) brzmi: tak. Skoro warto, to musi być jakaś metoda pomiaru. Trzeba taką metodę jak najszybciej opracować, ponieważ nigdy się nie dowiemy, czy warto było postawić choćby na krytykowaną tutaj interoperacyjność, czy na promowaną standaryzację! Zatem, jak próbować mierzyć plan?

Zanim o pomiarze planu, najpierw zauważmy, że winien on zawierać m.in. określenie "priorytetów rozwoju systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych", a także "program działań w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego".

I jeszcze jedna uwaga. W Plan wpisany jest Program działań w zakresie społeczeństwa informacyjnego. Dla mnie jest to pewna niespójność. Ustawa jest o informatyzacji - tak naprawdę - administracji. Plan informatyzuje państwo, a przy okazji wplątał się w program dotyczący społeczeństwa informacyjnego. Mamy więc za każdym razem ambicję uporządkowania nieco innych obszarów: administracji, państwa, społeczeństwa - fakt, że się ze sobą te obszary łączą, ale to nie to samo. Spoglądając na Plan trzeba widzieć jednak Program odrębnie, a przy tym Plan w zasadzie wspomaga i ułatwia realizację Programu.

Zmierzyć Plan koniecznie trzeba, pytanie: jak? Pierwsze stwierdzenie brzmi: Planu w jego formie, zapisanej w rozporządzeniu RM, zwyczajnie nie da się zmierzyć. Przyczyny są dwie: niektóre zapisy są zbyt ogólne (np. lepiej... wykorzystujmy...), zaś inne zapisy "nakładają się" wzajemnie, tworząc coś w rodzaju szumu informacyjnego. Czyli Plan musi zostać poddany wstępnej obróbce i "wyczyszczeniu".

Przy okazji Plan i Program nie doczekały się takiego pomocnego dla ich zrozumienia rozpracowania, jak to ma miejsce w programach operacyjnych. Tam cele i priorytety są skomentowane, mają opisane zastosowania, a nawet mierniki oceny.

Po "wyczyszczeniu" Planu i Programu poszczególne zadania muszą być następnie rozpisane na działania szczegółowe. Ponieważ ścieżka wskazana w programach operacyjnych, tj. rozpisywanie konkretnych zadań na działania, typy i sposoby realizacji, wskazanie beneficjentów, jest pracochłonna, na potrzeby nieco uproszczonej analizy przyjęto prostszą, subiektywną rzecz jasna, metodę.

Najwyższą rangę w przyjętej metodzie pomiaru otrzymały cele horyzontalne zapisane w Narodowej Strategii Spójności, które wyznaczają sześć obszarów. Każdy z tych sześciu obszarów został następnie podzielony na sześć mniejszych, z których trzy pierwsze odnoszą się do treści inicjatywy i2010, a trzy następne do rekomendacji zawartych w Deklaracji. Teraz już tylko wystarczyło wskazać (nadając zawsze cechę 1), czy konkretne zadania Planu (a później Programu) sprzyjają realizacji kolejnych celów horyzontalnych z rozbiciem na rekomendację i2010 i Deklarację. Metodą zerojedynkową otrzymano więc ocenę siły wzmocnienia poszczególnych celów NSS przez poszczególne zadania Planu i Programu. Tutaj analiza nie zostanie poprowadzona dalej, natomiast dla porządku warto zauważyć, że wspomniane działania szczegółowe otrzymały oznaczenie wag w taki sposób, aby suma wag działań szczegółowych w ramach każdego zadania wynosiła 1 (jeden). Teraz już tylko wystarczy określić, w jakim stopniu dane działanie szczegółowe jest realizowane, zsumować stopień realizacji działań szczegółowych, aby dowiedzieć się, z jaką siłą zadanie w rzeczywistości realizuje cele horyzontalne. No cóż, trochę to skomplikowane, ale być może będzie okazja zaprezentować tę metodę w szczegółach przy innej okazji.

Z badania "siły wzmocnienia", przeprowadzonego dla PIP 2006 i Programu działań w zakresie społeczeństwa informacyjnego, płynie kilka interesujących wniosków. Program działań uzyskał ocenę na poziomie 144 pkt., przy 67 pkt. Planu. Zatem Program został wyraźnie mocniej, bardziej jednoznacznie zarysowany poprzez zadania. Jednocześnie można odnieść wrażenie, że Plan zbyt słabo realizuje ideę nowoczesnego państwa:

a) oba priorytety zapisane w Planie można ocenić jako dobrze zrównoważone; jest to korzystna sytuacja, bowiem te priorytety są wzajemnie komplementarne;

b) analizując Plan uzyskano następującą hierarchię zadań:

• zapobieganie zbędnemu powielaniu działań administracji publicznej - 21 pkt.
• stymulowanie rozwoju nowych technologii w Polsce (m.in. poprzez wspieranie badań i innowacyjności) - 17 pkt., i jest to zaskakująco dobry wynik
• integracja i usprawnienie działalności administracji publicznej - 12 pkt.

Analiza w zakresie Programu pozwala sformułować następujące spostrzeżenia:

a) wśród zadań sformułowanych w Programie na plan pierwszy wybijają się:

• rozwój usług społeczeństwa informacyjnego - 51 pkt.
• rozwój umiejętności wykorzystania technologii teleinformatycznych w życiu codziennym obywatela i przedsiębiorcy - 34 pkt.
• powszechność i łatwość dostępu do technologii ICT oraz szerokopasmowego dostępu do Internetu - 32 pkt.

Jeżeli teraz ocenić, jak Plan sprzyja inicjatywie i2010 i Deklaracji, to można stwierdzić, że:

• PIP zdecydowanie słabiej eksponuje zalecenia inicjatywy i2010 aniżeli Deklaracji. Taki układ "sił" jest poprawny i w tym względzie PIP wypada korzystnie;
• PIP ze względu na inicjatywę i2010 i Deklarację najmocniej eksponuje cel horyzontalny nr 1 (jakość funkcjonowania instytucji publicznych), w dalszej kolejności akcent przypada na cel nr 6 (obszary wiejskie), inne traktowane są równorzędnie;

i odpowiednio dla Programu:

• Program zdecydowanie mocniej eksponuje treści inicjatywy i2010 aniżeli Deklaracji; zatem mamy priorytet przestrzeni informacyjnej i zintegrowanego społeczeństwa informacyjnego - tak powinno być;
• wyraźnie jest wspierany cel nr 5 (przeciwdziałanie marginalizacji regionów) i cel nr 6 (wspieranie obszarów wiejskich); te wyniki podpowiadają, gdzie znaleźć rozwiązanie problemu niskiego poziomu rozwoju społeczeństwa informacyjnego.

Plan Informatyzacji Państwa to dobry materiał badawczy do zbudowania metody pomiaru postępów w informatyzowaniu państwa. To ostatnie zdanie nabiera szczególnego znaczenia, jeżeli mówić o planie na najbliższe, kolejne cztery lata.

<hr>Zbigniew Olejniczak jest przewodniczącym Rady Informatyzacji.