Trzeba skończyć z demonizowaniem roli prawa w procesie informatyzacji administracji publicznej i stawianiem zbędnych barier prawnych przed każdym projektem z tej dziedziny.

Do pracy nad artykułem zasiadłem z zamiarem opisania pewnych przykładów rodzimej informatyzacji, których podstawy prawne stały się zniekształconym odbiciem pierwotnych aspiracji prawodawcy. O tym, że zmierzam w złym kierunku, przekonałem się po lekturze celnego felietonu Jakuba Chabika pt. "Kultura informatyczna" (Computerworld nr 29/2006). Autor dzielił się refleksją na temat rozmowy z zaprzyjaźnionym prawnikiem, który uświadamiał mu, że istotna jest nie tyle znajomość prawa, ile tego co chcemy osiągnąć dzięki niemu. Konieczna jest wizja oczekiwanego efektu finalnego i określenie celu zamiast mitologizowanej wiary w środki jego osiągania. Potrzebna jest kultura prawna lub informatyczna, która wreszcie odsłoni nieuświadomiony truizm, że odgórnie narzucona norma prawna nie rozwiąże żadnych problemów polskiej informatyzacji, tak jak maszyna nie wymyśli własnego zastosowania.

Spędziłem trochę czasu z tą konkluzją, odnosząc ją do intuicyjnie pojętego polskiego e-Governmentu, aby odnotować, że minister zdrowia uzbrojony w butelkę wody na konferencji prasowej, Plan informatyzacji państwa na 2006 rok oraz niedawno wdrożona usługa poznańskiego magistratu (polegająca na składaniu wniosków do Urzędu Stanu Cywilnego online bez podpisu elektronicznego!) mają naprawdę wiele punktów stycznych. Już spieszę z wyjaśnieniem, nim czytelnik posądzi mnie o szkodliwy wpływ przemęczenia na psychikę.

Zdarza mi się od czasu do czasu dokonać inspirującej wymiany poglądów z Piotrem Waglowskim. Jest nam o tyle łatwiej, że obaj jesteśmy prawnikami, a podobnie jak mój starszy kolega mam też cywilistyczną proweniencję. Podczas naszych dyskusji często słyszałem, że państwo sensu largo ma "działać na podstawie prawa i w granicach prawa" (vide: art. 7 Konstytucji RP). Zasada ta dotyczy działalności wszystkich organów władzy, także tej prowadzonej w postaci elektronicznej. Architekci społeczeństwa informacyjnego chcący przenieść swoisty liberalizm bankowości, handlu elektronicznego i innych cywilnoprawnych form działania na relacje urząd-obywatel słyszą złowieszcze pytanie: a na jakiej podstawie prawnej zamierza Pan/Pani to zrobić?

Pytanie jest zabójcze dla każdej inicjatywy, ponieważ brak wyczerpującej odpowiedzi podcina skrzydła każdemu ambitnemu projektowi publicznemu. Powinienem uderzyć się teraz w piersi i powiedzieć, że sam często zadawałem to pytanie ludziom zatrudnionym w sektorze publicznym. Z perspektywy czasu widzę w tym fałszywie pojęty kult wolności i "amerykanizację" dyskusji o relacjach państwo-obywatel, gdzie na każdym kroku, pod płaszczykiem ochrony uprawnień jednostki straszymy organy państwa działaniem bez podstawy prawnej (a więc działaniem nielegalnym!). To poważny błąd, ponieważ czas protestu już się skończył. Jeśli chcemy fachowej obsługi ze strony administracji publicznej, musimy zaakceptować jej swobodę działania. Czasami nawet trzeba zdobyć się na większy wysiłek, zamanifestować swoje potrzeby i samemu coś zaproponować, aby władza nie uszczęśliwiła nas na siłę. Z tego powodu powinniśmy skupić się raczej na tym, jak z ewentualnym użyciem nowych technologii zbudować społeczeństwo obywatelskie, a nie zachłystywać się medialnym hasłem "społeczeństwa informacyjnego".

Warto więc skruszyć pewien mit dotyczący roli prawa wyrażającej się w stawianiu barier dla informatyzacji w administracji publicznej, niezależnie od skali projektu. Jest rzeczą oczywistą, że minister, burmistrz czy wójt zawsze będą musieli w swoich działaniach odnosić się do określonych podstaw prawnych, ale nie oznacza to, że mamy demonizować tę kwestię.

Nie muszą, a chcą

W nauce prawa publicznego pojawia się tajemnicza kategoria "działań faktycznych" administracji publicznej. Zagadnienie nieco zapomniane przez naukę prawa, a co gorsza chyba także przez samą administrację publiczną. Polega na prowadzeniu działalności, która ma bardzo ogólne, czasami wręcz niedostrzegalne podstawy prawne (np. promocja gminna, edukacja publiczna itp.). Czy naprawdę ktoś wierzy, że istnieje przepis nakazujący ministrowi zdrowia stawać w lipcowy upał przed kamerami z butelką wody mineralnej i apelować do osób starszych o ostrożność? Czy ktoś odnajdzie w ustawach samorządowych przepis, który każe gminom wdrażać internetową giełdę używanych podręczników? Czy Prawo o aktach stanu cywilnego lub Kodeks postępowania administracyjnego mówią szczegółowo, jak doręczyć wnioskowane via Internet zaświadczenie z akt stanu cywilnego?

Administracja może, i czasem podejmuje różnego rodzaju działania, ale nikt nie narzuca jej szczegółowego modelu postępowania. Swoboda czasami jest tak duża, że można zrobić coś do złudzenia przypominającego przedsięwzięcie "prywatne", zwłaszcza jeśli komunikacja elektroniczna przełamuje tradycyjne bariery organizacyjne. I w tym tkwi prawdziwe niebezpieczeństwo, ponieważ może się okazać, że brakuje człowieka z wizją tego, co chcemy osiągnąć. W najlepszym wypadku nie urodzi się żaden pomysł, w najgorszym - pojawi się tyle dobrych chęci, że można by nimi wykładać autostrady w piekle. Dlatego nie mniej ważne jest stałe poszukiwanie równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia rozwoju technologicznego kraju a potrzebą "przymusowego" stymulowania tego procesu ustawą lub rozporządzeniem. Niepokoi mnie instrumentalizm w podejściu do prawa dotyczącego nowych technologii i wiara w mistyczną moc sprawczą tych przepisów.

Trudno nie zgodzić się z publiczną tezą prezesa PIIiT Wacława Iszkowskiego, że planowanie informatyzacji wykazuje się swoistą cechą: brakiem łatwo dostrzegalnych celów. Informatyzacja powinna być raczej narzędziem przydawanym aktualnym funkcjom i zadaniom władzy publicznej. Informatyzacja powinna też ewoluować wraz z zakresem zadań administracji publicznej, a nie stanowić cel sam w sobie. Inaczej niebezpiecznie skrócimy odległość pomiędzy kultem dokumentu papierowego a kultem dokumentu elektronicznego podpisanego bezpiecznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym znakowanym czasem. Tymczasem nie mogę pozbyć się wrażenia, że i na tym obszarze zagościła wiara w odgórną receptę na problemy, które powinniśmy rozwiązań samodzielnie. Przykład? Rada Ministrów 1 sierpnia br. wydała Rozporządzenie w sprawie Planu informatyzacji państwa na rok 2006 (DzU z 2006 roku Nr 147, poz. 1064). W ramach celu nr 3 (Usprawnienie dostępu do informacji sektora publicznego) pojawiły się działania: "zdefiniowanie precyzyjnego zakresu podmiotowego i przedmiotowego informacji publicznej prezentowanej w BIP" oraz "zbudowanie systemu dostępnych stron WWW wedle precyzyjnych specyfikacji (...)".

Swego nie znacie

Od dłuższego czasu próbuję tłumaczyć, że zbudowanie "precyzyjnego zakresu" jest niemożliwe i nie występuje w skali światowej. Można zdefiniować przepisem zaledwie cząstkę informacji publicznych. To pojęcie bez dna, czego najlepszym dowodem jest to, że po sztampowym pojmowaniu informacji publicznej (zarobki prezydenta, oświadczenia majątkowe) nagle okazało się, że w kategoriach informacji publicznej można rozpatrywać... protokoły komunikacyjne i kod źródłowy programów wykorzystywanych przez administrację specjalną (vide: program Płatnik). Co gorsza, w rzeczywistości spotykam się z niemożliwymi do spełniania oczekiwaniami urzędników administracji, że ktoś im klarownie zdefiniuje co to jest "sprawa publiczna", którą można umieścić na stronie WWW. Zamiast oficjalnie edukować kadrę administracyjną na temat możliwości wykładni i swobody niesionej przez Ustawę o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r., wciąż utrzymuje się szkodliwy miraż, że ukaże się nowy akt prawny, który precyzyjnie wszystko nam opisze.

Budowa "systemu dostępnych stron WWW" grozi powtórzeniem błędu z 2002 r., kiedy to narzucono odrębny system stron Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), mimo istniejących serwisów własnych, portali miejskich. Nie było żadnych przeszkód, aby wykorzystać już istniejące strony WWW (co zresztą robiono wówczas w krajach Europy Środkowo-Wschodniej), w wielu przypadkach po minimalnej kosmetyce wynikającej z przepisów ustawy. Rację ma Piotr Gomułkiewicz, kiedy w artykule "Informacja przed informatyzacją" (Computerworld nr 28/2006) podnosi argument lekceważenia użyteczności informacji publicznych. Nie przekreślając konieczności podania minimalnego zakresu informacji o organie, to obywatel-użytkownik sam zweryfikuje zapotrzebowanie na udostępnioną informację, jej użyteczność oraz atrakcyjność prezentacji.

Najlepszym przykładem jest sejmowy, normatywny odpowiednik BIP w postaci Systemu Informacyjnego Sejmu (www.sejm.gov.pl - strona WWW jest zaledwie zewnętrzną częścią systemu). Do tej pory obywa się bez kazuistycznie zdefiniowanych standardów technicznych i zakresu treści umieszczanych na stronie WWW. Ponadto w 2006 roku szef Kancelarii Sejmu wydał zarządzenie, aby stale monitorować wnioski wpływające do sejmowego Biura Listów i Skarg i na ich podstawie umieszczać potrzebne informacje w systemie. Zdrowy rozsądek czy ślepa wiara w literę prawa? Czy stać nas to, żeby lekceważyć możliwości płynące ze swobody działania oraz pospolite, obywatelskie potrzeby? Zamiast uniemożliwiać inicjatywy, po prostu je usankcjonujmy.

Samorząd terytorialny jest najbliżej ludzi i ich potrzeb, z dala od bizantyjskich wizji powstałych w zaciszu jakiegokolwiek ministerstwa. Zbyt rzadko zadajemy sobie pytanie: co już mamy? Co już działa i jak działa? Często okazuje się, że już mamy gotowe, wdrożone określone rozwiązania. Coś działa skutecznie bez zbędnego "przeregulowywania" prawem. Zamiast więc tworzyć nowe, można powielić lub poprawić to, co już jest. Często wystarczy zadać wspólnotom samorządowym pytanie: czego potrzebujecie? Oczywiście, trzeba też strzec się selektywnego dobierania sobie rozmówców. Niektóre przepisy w zakresie informatyzacji naszej administracji są de facto symbolem bankructwa możliwości oddolnego działania albo przejawem osobniczych ambicji zamożnych jednostek samorządu terytorialnego. Nie narzucajmy czegoś tam, gdzie największym problemem jest rzekomo apolityczna rura kanalizacyjna i dożywianie dzieci. Zamiast pisać "organ wykonuje zadania z wykorzystaniem elektronicznego obiegu dokumentów", napiszmy "organ może wykonywać (...)".

Warto też skończyć z sektorowym traktowaniem informatyzacji jako zjawiska zastrzeżonego dla procesów zachodzących w administracji publicznej. Naszej uwadze umyka, że władza sądownicza też jest związana zarówno Ustawą o informatyzacji, jak i Ustawą o dostępie do informacji publicznej. Sprawny sąd gospodarczy jest nie mniej ważny dla rozwoju przedsiębiorczości, co sprawny urząd miasta. System wspomagania organizacji rozpraw (SWOR) i "elektroniczna wokanda" uruchomione we wrocławskim Sądzie Okręgowym w ramach projektu "Sąd XXI wieku" są tym, co usiłowano (z mizernym skutkiem) wprowadzić tylnimi drzwiami do systemu BIP. Nie uwierzę, że wrocławski sąd działał tu pod presją przepisów. Presję wytwarzała wyłącznie własna wizja zwiększenia efektywności sądu i wtórnych korzyści dla stron procesowych. Odrębnym wątkiem jest fakt, że informatyzowanie tak newralgicznych obszarów nie powinno być zawłaszczane przez informatyków. Jeśli ten system się sprawdzi, to głównie dlatego, że sędziowie przyczynili się walnie do jego sukcesu podkreślając własne potrzeby i definiując funkcjonalność systemu w oparciu o istniejącą (i doskonale im znaną) procedurę prawną.

Dobre narzędzie

Niniejszy artykuł nie pozwala na szersze odniesienie się do większych projektów państwa. Starałem się spojrzeć na poszczególne wątki z własnego punktu widzenia - "obywatela" i "użytkownika". Nie chcę też, aby ktoś absolutyzował uprzednie poglądy na temat wykładni lub nadprodukcji przepisów. Poruszone zagadnienia nie przekreślają konieczności korekty złego prawa w wielu miejscach. Nie neguję też idei sektorowych czy ponadsektorowych projektów informatycznych ustalanych w drodze rozporządzenia. Chcę tylko, aby dyskusji publicznej nad prawem nowych technologii towarzyszyła następująca refleksja: nie szukajmy rozwiązania naszych problemów w przepisach, ponieważ sami musimy wypełnić wszelkie plany i projekty rzeczywistą treścią. Prawo jest potężnym narzędziem, ale tylko narzędziem. Od prawników wymagajmy "jedynie", aby było to narzędzie użyteczne i solidne.

Michał Bernaczyk jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego oraz współpracownikiem Centrum Badań Prawnych i Ekonomicznych Aspektów Komunikacji Elektronicznej na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.