Administracja w sidłach e-podpisu

16 sierpnia br. powinien wejść w życie zapis ustawy o podpisie elektronicznym, zgodnie z którym wszystkie jednostki administracji publicznej będą zobligowane do przyjmowania podań, dokumentów i formularzy w postaci elektronicznej.

16 sierpnia br. powinien wejść w życie zapis ustawy o podpisie elektronicznym, zgodnie z którym wszystkie jednostki administracji publicznej będą zobligowane do przyjmowania podań, dokumentów i formularzy w postaci elektronicznej.

Oczywiście data ta ma jedynie znaczenie symboliczne, bowiem do przyjmowania dokumentów w postaci elektronicznej urzędy były teoretycznie zobligowane już od końca lat 90., gdy zmieniły się stosowne zapisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W powszechnej świadomości to właśnie tegoroczna data miała jednak stanowić przełom. Pięcioletni okres, jaki dali urzędom twórcy ustawy o e-podpisie, miał być bezpiecznym i wystarczającym buforem czasowym na podjęcie wszelkich niezbędnych przygotowań. Zważywszy jednak na obecny, prawie zerowy stan przygotowań urzędów do przyjmowania pism w postaci elektronicznej (wg szacunków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zdążyć przygotować się może w najlepszym przypadku co dziesiąty urząd), trzeba uznać stan faktyczny i tak znowelizować ustawę, aby datę tę odsunąć np. o dwa lata.

Brak informacji, brak działań

Poważne zastrzeżenia budzi polityka informacyjna MSWiA oraz Ministerstwa Gospodarki. Samorządowcy skarżą się bowiem na brak koordynacji działań, brak wytycznych dotyczących zalecanych sposobów wypełnienia przez jednostki administracji państwowej wymogów prawnych narzucanych przez ustawę o podpisie elektronicznym oraz ustawę o informatyzacji. Co prawda formalnie kwestią e-podpisu zajmuje się Ministerstwo Gospodarki, ale po pierwsze wiadomo, że te sprawy ma wkrótce przejąć MSWiA, więc choć nie ma jeszcze w tej sprawie formalnych decyzji, Ministerstwo Gospodarki poczuło się już z tego tematu w jakiejś mierze zwolnione, po drugie zaś po reorganizacji i zwolnieniach w resorcie gospodarki właściwie nie ma się już kto tym zajmować.

Najlepszym przykładem braku ośrodka decyzyjnego w zakresie podpisu elektronicznego jest sprawa nowelizacji ustawy o podpisie elektronicznym. O nowelizacji tej mówi się już od dawna, ale oba ministerstwa wciąż nie zabrały oficjalnego stanowiska w tej sprawie. Grzegorz Bliźniuk, podsekretarz stanu w MSWiA, przekonuje obecnie Ministerstwo Gospodarki, że nowelizację trzeba podzielić na małą i dużą. Mała miałaby zakładać przesunięcie daty zobowiązującej jednostki administracji publicznej do przyjmowania dokumentów w postaci elektronicznej na 2008 r. Duża zaś miałaby rozwiązać pozostałe sprawy związane z funkcjonowaniem podpisu elektronicznego w Polsce. Dotyczy to m.in. wprowadzenia podpisu zaawansowanego, elektronicznej pieczątki, przeniesienie nadzoru nad systemem e-podpisu w Polsce do MSWiA itd.

"To absurd, żeby na dwa miesiące przed wejściem w życie tego zapisu mówić w tak enigmatyczny sposób o przesunięciu tego terminu. Wciąż nie wiemy, czy mamy się tego spodziewać. Wcale nie jest to takie pewne" - twierdzi przedstawiciel jednego z miast wojewódzkich. Tymczasem we wszystkich krajach, gdzie udało się wprowadzić podpis elektroniczny w administracji, od początku przyjęto jednolite, obowiązkowe standardy technologiczne. Co więcej, po stronie obywateli przyjęte rozwiązania wyposażone są w prosty interfejs skutecznie izolujący użytkownika od jakichkolwiek zawiłości technologicznych.

Po pierwsze, ustalić standardy

Przede wszystkim brakuje w Polsce istotnych rozporządzeń potrzebnych do stosowania podpisu elektronicznego i dokumentów elektronicznych w administracji publicznej, w szczególności w obszarze opisu formatu dokumentów i formularzy elektronicznych. Być może legislacja w tym obszarze była u nas wprowadzana w złej kolejności, a sama regulacja dotycząca stosowania e-podpisu powinna być wprowadzona na końcu, a nie na początku tego procesu. Opóźnienia sięgają wielu lat. Przykładowo, Ministerstwo Sprawiedliwości od lat nie wydało rozporządzenia regulującego kwestie posłużenia się formą elektroniczną przy sporządzaniu pism procesowych.

Obecnie trwają prace nad kilkoma rozporządzeniami dotyczącymi struktury i sposobu sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, jak również archiwizacji tych dokumentów - a więc rzeczy kluczowych przy wykorzystaniu dokumentów elektronicznych w administracji publicznej. Chodzi tu m.in. o opracowanie zestawu metadanych opisujących struktury dokumentów.

Nieliczne urzędy, które wdrożyły system obiegu dokumentów elektronicznych, na ogół balansują na granicy prawa, chcąc pozostać w zgodzie z obowiązującymi obecnie regulacjami odnoszącymi się przede wszystkim do dokumentów w postaci papierowej. Dlatego bez wspomnianych rozporządzeń wprowadzenie obsługi podpisu elektronicznego w urzędach mogłoby de facto sprowadzić się do uruchomienia tzw. elektronicznego urzędu podawczego, czyli swego rodzaju interfejsu pomiędzy tradycyjnym urzędem a światem zewnętrznym, komunikującym się z nim w postaci elektronicznej. Pojawiły się już oferty takich punktów podawczych, np. w postaci wydzielonych serwerów obsługujących podpis elektroniczny, znakowanie czasem itd.

Kazimierz Schmidt z Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych ma nadzieję, że stosowne rozporządzenia uda się ostatecznie uzgodnić i wydać w tym roku. Z kolei Grzegorz Bliźniuk mówi o połowie br. Co pocieszające, Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o opłacie skarbowej, który przewiduje, że nakładanie opłaty skarbowej będzie ograniczone wyłącznie do dokumentów wydawanych przez organy administracji publicznej, a opłata skarbowa nie będzie pobierana za złożenie podania oraz załącznika do podania. Może to ułatwić składanie podań drogą elektroniczną. Jak na razie bowiem problem znaczka stanowił przeszkodę nie do pokonania.

Na zlecenie Komisji Europejskiej prowadzone są badania nad rozwojem legislacyjnego otoczenia dokumentów elektronicznych w poszczególnych państwach europejskich (ELDOC). Prowadzone są one pod kierunkiem prof. Jos Dumotiera z Uniwersytetu w Leuven. Wyniki tego badania powinny zostać opublikowane w drugiej połowie br. Wstępnie zebrane dane wskazują na duże różnice pomiędzy poszczególnym krajami, w szczególności w zakresie stosowanych technologii i interpretacji prawnej wiarygodności e-dokumentów.

Kontrowersyjny zapis

Dodatkowo emocje w środowisku samorządowców wywołuje sprawa obowiązku stosowania urządzeń HSM (Hardware Security Module), czyli sprzętowych modułów bezpieczeństwa i akceleratorów obsługi podpisu elektronicznego.

Bezpośrednie wskazanie na obowiązek ich stosowania zawiera rozporządzenie "w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów podmiotom publicznym" wydane przez Prezesa Rady Ministrów 29 września ub.r. (delegacja do Ustawy o działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Takie urządzenia to spory wydatek - rzędu co najmniej kilkunastu tysięcy złotych - zwłaszcza dla małych jednostek administracji samorządowej.

Problemów jest kilka. Nie wiadomo, dlaczego w rozporządzeniu wskazano na konkretną klasę tych urządzeń spełniających amerykańską normę FIPS. Choć istnieją równoważne normy europejskie, w rozporządzeniu mowa jedynie o normie amerykańskiej (aczkolwiek w rozporządzeniu jest mowa nie o certyfikacji, ale spełnianiu normy, co jest kryterium znacznie mniej ostrym). Po drugie, obciążono dodatkowo administrację obowiązkiem umieszczenia tego urządzenia w wydzielonym, bezpiecznym pomieszczeniu (trudno wskazać przykłady innych państw, gdzie zastosowano tego rodzaju rozwiązanie). Rozporządzenie co prawda dotyczy wyłącznie kontaktów urząd-urząd (bo to delegacja do Ustawy o informatyzacji jednostek administracji publicznej), prawdopodobne jest jednak rozciągnięcie tych wymogów na kwestię przyjmowania przez urzędy dokumentów elektronicznych od obywateli.

Aby sprawę jeszcze bardziej skomplikować, trzeba dodać, że pojawiły się również interpretacje mówiące, że skoro nie ma prawnej definicji urządzenia HSM, to równie dobrze może to być czytnik i karta procesorowa, spełniająca wskazane w rozporządzeniu normy (wówczas koszty są nieporównanie mniejsze). Eksperci Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji wskazywali, że nie byłoby to dobre rozwiązanie z uwagi na mocno ograniczoną żywotność karty procesorowej zdolnej do wystawienia jedynie kilku tysięcy podpisów elektronicznych. W odpowiedzi na to specjaliści z firmy Cryptotech uruchomili projekt doświadczalny, w którym pojedyncza karta pozwoliła na złożenie 4,5 mln e-podpisów. Prawdziwy HSM jednak jest zabezpieczony przed manipulacją czasem (data złożenia dokumentu) oraz - co istotne - działa automatycznie, dobrze dokumentując fakt złożenia podpisu elektronicznego.

Pojawiły się również interpretacje urzędników MSWiA, że urzędy - zwłaszcza te mniejsze - mogą się grupować, aby z jednego takiego urządzenia korzystać wspólnie. Na rynku pojawiły się również także usługi outsourcingowe, czyli zdalnej skrzynki podawczej, ale tutaj również brakuje zgody, czy outsourcing w tym przypadku jest w pełni zgodny z prawem. Dyskusje na ten

temat toczą się m.in. na internetowych forach -http://ipsec.pl ,http://meta.bip.gov.pl ,http://epl.icm.edu.pl . Grzegorz Bliźniuk deklaruje, że sprawa jest dopiero teraz wnikliwie badana i resort spraw wewnętrznych i administracji opublikuje odpowiednią wykładnię w lipcu br.

Zważywszy na to wszystko, trudno się dziwić, że większość urzędów czuje się niepewnie i jest zagubiona. Woli czekać z podjęciem działań potrzebnych do wprowadzenia obsługi podpisu elektronicznego i obiegu dokumentów elektronicznych. MSWiA planuje specjalną konferencję dla informatyków samorządowych w tej sprawie pod koniec lipca br.

E-podpis za granicą

Idea stworzenia paneuropejskiego systemu podpisu elektronicznego wydaje się coraz dalsza od realizacji. Choć Komisja Europejska, zaniepokojona rozwojem sytuacji, nie ma sprawnych rozwiązań interoperacyjności podpisu pomiędzy krajami członkowskimi, bo brakuje m.in. wspólnego dla państw członkowskich profilu e-podpisu zaawansowanego, chce podjąć kroki mające zmienić ten stan rzeczy. Planuje m.in. od połowy br. spotkania z krajami członkowskimi i zainteresowanymi podmiotami, uczestnikami rynku elektronicznego. Polskie Ministerstwo Gospodarki zwróciło się do Komisji Europejskiej z postulatem wskazania przez KE znaczących rynków, z którymi w pierwszej kolejności należy zawrzeć umowy o wzajemnym uznawaniu e-podpisu.

Intensywne prace w tym zakresie prowadzi szczecińskie Unizeto, które na mocy umowy z jedną z rosyjskich firm chce utworzyć swego rodzaju interfejs pomiędzy systemem podpisu elektronicznego w Polsce i Federacji Rosyjskiej. Dzięki czemu można by potwierdzać ważność dokumentów elektronicznych wędrujących pomiędzy oboma krajami. Według nieoficjalnych informacji mogłoby to stanowić rozwiązanie problemu fałszowania (dzisiaj papierowej) dokumentacji przy eksporcie produktów spożywczych, w szczególności mięsnych, z Polski do Rosji.

Bałtycki sąsiad

W Estonii, w której wydano już blisko 900 tys. dowodów osobistych z procesorem wyposażonym w certyfikat cyfrowy, funkcjonuje jeden format dokumentów z podpisem elektronicznym i znacznikiem czasu DigiDoc (zapisywanym z rozszerzeniem .ddoc). Nie jest to tak naprawdę jedynie format, ale całe środowisko ułatwiające obieg dokumentów elektronicznych - w tym odpowiednie biblioteki do integracji z systemami obiegu dokumentów oraz aplikacje klienckie i WWW (portal DigiDoc), służące do składania e-podpisu na dokumencie, jego weryfikacji i przesłania podpisanego dokumentu do adresata. Rozwiązanie wykorzystuje protokół SOAP i zostało przetestowane z kartami identyfikacyjnymi z Estonii, Finlandii i Belgii. Trwają również prace nad wykorzystaniem telefonów komórkowych do składania podpisów elektronicznych.

W celu komercyjnej reprodukcji treści Computerworld należy zakupić licencję. Skontaktuj się z naszym partnerem, YGS Group, pod adresem [email protected]

TOP 200