Konkurencyjny rynek sieci i usług łączności elektronicznej powstaje z udziałem starych, państwowych monopolistów oraz nowych graczy. Tworzenie systemu regulacyjnego wymaga debaty publicznej i konsultacji dla wspólnego wypracowania optymalnych rozwiązań.

We wszystkich społeczeństwach jest grupa zawsze niezadowolonych i podejrzliwych, dla których władza i korupcja to niemal synonimy. Jawność i przejrzystość życia publicznego, to jednak nie tylko prawo do patrzenia urzędnikom na ręce. Szczególnie w przypadku sektorów regulowanych o wiele większe znaczenie mają warunki do współuczestniczenia w kształtowaniu zasad systemu regulacji. Dla sektora sieci i usług łączności elektronicznej konsultacje ważnych działań regulacyjnych z wszystkimi potencjalnie zainteresowanymi należałoby uznać za fundament koncepcji regulatora rynku. Nie oznacza to, niestety, że jest to rozwiązanie przez wszystkich w pełni doceniane i wykorzystywane.

Unijny system regulacyjny dla sektora sieci i usług łączności elektronicznej nazwano Ramami Regulacyjnymi. Obowiązujące dyrektywy mają być kompletnym zestawem wskazówek dla regulatorów państw członkowskich. Wdrożenie zawartych w nich rozwiązań powinno być wsparte zrozumieniem i zastosowaniem zasad, które znalazły się u podstaw tego systemu. Dyrektywy poprzedzają czasem bardzo obszerne preambuły, mające wyjaśniać powiązania z innymi przepisami oraz intencję wprowadzenia niektórych rozwiązań. Nikt, oczywiście, nie próbował proponować prostego, uniwersalnego katalogu reguł dla złożonego i zmieniającego się dynamicznie rynku sieci i usług łączności elektronicznej. Zasady, o których mowa, dotyczą raczej traktatowych podstaw wspólnego rynku, tzw. acquis communautaire, których nie podważyły nawet przejściowe kontrowersje wokół kształtu Konstytucji dla Europy.

Jedną z tych fundamentalnych zasad jest jawność i przejrzystość życia publicznego. Zasada ta zdeterminowała sposób uregulowania wszelkich procedur administracyjnych w Unii Europejskiej (oczywiście z wyjątkiem tajemnic jednoznacznie chronionych przepisami prawa). Niektórym politykom zdarza się wprawdzie kojarzyć przynależność do elit władzy z prawem do dyskrecjonalnego decydowania o jawności i tajemnicy, ale przynajmniej od kilkunastu lat coraz silniej utrwala się tendencja do publicznej kontroli procesów decyzyjnych w administracji. Daleko idące prawo do kontroli publicznej bywa oczywiście kłopotliwe. Nikt jednak nie może zakwestionować, że generalnie jest to najlepsza droga do zwiększania konkurencji na rynku.

Kto jest mądry?

Konkurencyjny rynek sieci i usług łączności elektronicznej powstaje w następstwie przekształcania starych (zasiedziałych), państwowych monopolistów w komercyjne, w większości już sprywatyzowane spółki oraz przez wejście do gry rynkowej wielu nowych graczy - operatorów sieci teleinformatycznych, telewizji kablowych, operatorów komórkowych, satelitarnych, dostawców Internetu, firm o zasięgu lokalnym, regionalnym i globalnym. Europejskie Ramy Regulacyjne to realizacja koncepcji, według której każdy, kto na jednoznacznie zdefiniowanym rynku produktowym lub geograficznym, ma siłę pozwalającą budować bariery powstrzymujące konkurentów, musi się liczyć z tym, że zostaną na niego nałożone obowiązki neutralizujące jego nadmierną swobodę. Regulator rynku w każdym kraju - w Polsce jest to Prezes UKE - dysponuje rozbudowanym katalogiem uprawnień pozwalających dyscyplinować podmioty o znaczącej pozycji rynkowej.

Żeby powyższa koncepcja mogła być wdrożona w praktyce i sprawdzać się na co dzień, regulator musi uzyskać wiedzę pozwalającą stosować narzędzia regulacyjne celnie i skutecznie. Tak jak każdy urząd państwowy realizuje on w granicach swoich kompetencji cele polityki publicznej sformułowanej przez rząd, ale jego możliwości działania w przeważającej mierze zależą od tego, ile zdoła się nauczyć, analizując informacje przekazane od uczestników rynku. Nie wystarczą do tego najbardziej nawet rozbudowane obowiązki sprawozdawcze, ponieważ na ich podstawie nie sposób wniknąć wystarczająco kompetentnie i szybko w złożone uwarunkowania działalności podmiotów gospodarczych, szczególnie w warunkach szybko zmieniającej się sytuacji na rynku. Dlatego konieczne jest wykorzystanie zasobów analitycznych, które uczestnicy rynku tworzą realizując własne cele, a także wykorzystanie wiedzy wszystkich innych podmiotów powiązanych z regulowanym sektorem: dostawców technologii, organizacji konsumentów, związków przedsiębiorców, instytucji naukowych i wszelkich innych ośrodków, zainteresowanych prezentacją opinii o proponowanych przez regulatora rozwiązaniach.

Konfrontacja różnych poglądów i wstępnie przetworzonych materiałów analitycznych powinna ułatwić regulatorowi podejmowanie rozstrzygnięć, które przyczyniają się do budowania bazy doświadczeń przydatnych w procesie ewolucji systemu prawnego. Ostatnimi czasy zauważalna jest tendencja, by kwestie techniczne, w tym przede wszystkim normalizacyjne oraz proceduralne, w ogóle zostawiać samym zainteresowanym podmiotom rynkowym, których wiedzy raczej nie zastąpi nikt z zewnątrz. Rolą regulatora jest co najwyżej organizowanie, inspirowanie, a później monitorowanie forów lub roboczych grup branżowych, które ustalają akceptowane przez wszystkich normy.

Konsultacje w praktyce

Koncepcja konsultacji została przeniesiona do polskiego Prawa telekomunikacyjnego w sposób, który należałoby nazwać konserwatywnym - poprzez wpasowanie w ustaloną praktykę prawa administracyjnego. Być może trudno było inaczej, ale nazwanie konsultacji "postępowaniem konsultacyjnym" razem z literalnym przepisaniem z dyrektywy katalogu spraw, dla których konsultacje są obowiązkowe, sprawia, że wielu zainteresowanym umyka ich sens. Widać to zarówno w sposobie przygotowania materiału do dyskusji, jak i treści opinii nadsyłanych przez uczestników rynku i organizacje przedsiębiorców.

Inną konsekwencją nadmiernie sformalizowanego podejścia jest niefortunne sformułowanie Prawa telekomunikacyjnego, nakazujące Prezesowi UKE umożliwienie zainteresowanym wyrażenie stanowiska do "projektu rozstrzygnięcia". Publicznej debacie musi być poddany kompletny, najczęściej napisany trudnym prawniczym bądź ekonomicznym językiem dokument, kiedy zawsze o wiele ważniejsza jest poprzedzająca jego powstanie debata na temat zasad, strategii i polityki. W rezultacie, wielu potencjalnie zainteresowanych doskonaleniem systemu regulacyjnego zachowuje w tych sprawach bierną postawę lub odsyła sprawę na poziom prawników i ekspertów, którzy z reguły nie mają upoważnień, by dyskutować o strategii i polityce firm, które reprezentują.

System konsultacji ogłaszanych przez regulatorów rynku w poszczególnych państwach członkowskich nie wystarcza, by zapewnić harmonizację prawa w ramach całej Unii Europejskiej. Dlatego wszelkie rozstrzygnięcia mające znaczenie szersze niż lokalne (a przy głębszym zastanowieniu trudno jest wskazać takie, które takiego znaczenia by nie miały) powinny być notyfikowane w trybie art.7 Dyrektywy Ramowej przez regulatorów innych państw członkowskich i oczywiście przez Komisję Europejską.

W tym przypadku polski ustawodawca posunął się w swojej kreatywności semantycznej jeszcze dalej, nazywając ten proces "postępowaniem konsolidacyjnym", którego sens jest zrozumieć jeszcze trudniej. W rezultacie folder, w którym Komisja Europejska udostępnia w Internecie notyfikacje z Polski jest nadal pusty.

Komisja Europejska sama trzyma się zwyczaju konsultowania wszelkich, istotnych posunięć bardzo konsekwentnie, dodatkowo przenosząc dyskusję na forum grup roboczych: Komitetu Komunikacji (Cocom), Europejskiej Grupy Regulatorów (ERG), Grupy ds. polityki widma, ds. ochrony danych osobowych. Trzeba podkreślić, że gromadzenie opinii w różnych fazach przygotowania dokumentów normatywnych nie jest jedynym sposobem dyskusji. Dla większości spraw organizuje się również bezpośrednie debaty, konferencje i kiedy jest to pożądane, powołuje się formalnie grupy zadaniowe.

Kto chciał być Regulatorem?

Zeszłoroczny, powyborczy przełom spowodował przyjęcie przez Sejm w ekspresowym tempie dwóch ustaw, które znowelizowały Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z regulaminem Sejmu w posiedzeniach komisji sejmowych mogli wziąć udział tzw. przedstawiciele środowiska. Nie można więc uznać, że naruszono zasady jawności, formalnie wydaje się być wszystko w porządku. Nie sposób pozbyć się jednak wrażenia, że gdzieś zagubiła się refleksja na temat intencji przepisów o konsultacji, czyli tzw. ratio legis. Jaki sens może mieć zainicjowana przez regulatora otwarta, pełna dalekowzrocznych argumentów i analiz dyskusja na temat rozwiązań mogących wpłynąć na warunki rozwoju konkurencji, skoro poważna zmiana w ustawie może nastąpić prawie z dnia na dzień?

Czas pokazał, że pośpiech okazał się zgubny dla jakości nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego. Minęły ponad cztery miesiące, a rynek nie może z wprowadzonych poprawek korzystać. Podstawową przyczyną problemów z zamrożeniem działań regulacyjnych okazał się tryb powoływania Prezesa UKE, urzędu utworzonego mocą jednej z ekspresowych nowelizacji z grudnia 2005. Wszystkie sprawy, które miały zostać przyspieszone, piętrzą się niezałatwione, ponieważ urząd nie mógł dotąd podejmować prawomocnych decyzji.

Konieczność wykorzystania debaty publicznej do budowania systemu regulacyjnego dla sektora sieci i usług łączności elektronicznej nie wynika z przesadnego zamiłowania do demokracji, ale z potrzeby wspólnego tworzenia kapitału wiedzy o tym co najlepsze dla konkurencyjnego rynku. Można powiedzieć, że pomimo przeciągającego się stanu zawieszenia rynek jako? dzia?a. Na razie... Nowy regulator będzie miał dużo rzeczy do nadrobienia, tym bardziej że i tak nasz rynek jest pod wieloma względami "w ogonie" Europy.