Określenie standardów wymiany informacji oraz standardów dokumentów elektronicznych będzie jednym z istotnych warunków sukcesu wdrażania ustawy o informatyzacji.

Za wcześnie jeszcze na ocenę skutków oddziaływania na proces informatyzacji państwa ogłoszonej 20 kwietnia br. Ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Nie tylko ze względu na krótki czas jej obowiązywania (weszła w życie dopiero 21 lipca br.), ale również dlatego, że dla pełnego zaistnienia wszystkich zapisanych w niej rozwiązań potrzeba jeszcze co najmniej kilku istotnych aktów wykonawczych. W wielu wypadkach termin ich wydania mija na początku lub w połowie przyszłego roku - 6 lub 12 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy (najwcześniej, bo z dniem ogłoszenia powinna zostać ustalona wysokość wynagrodzenia członków Rady Informatyzacji).

Wśród wielu kwestii czekających na ministerialne rozstrzygnięcia, ważnych dla procesu informatyzacji administracji publicznej naszego kraju, są zagadnienia związane ze strukturą, sposobem sporządzania, doręczania i przechowywania dokumentów elektronicznych. Decyzje w tej sprawie będą miały daleko idące konsekwencje, spowodują zmiany w niektórych już istniejących przepisach, m.in. w Kodeksie Postępowania Administracyjnego.

Przed Ministerstwem Nauki i Informatyzacji stoi nie lada zadanie. Brak odpowiednich standardów wymiany informacji był uznawany od wielu lat za jedną z podstawowych barier rozwoju elektronicznej administracji. Mimo tego, nikomu do tej pory nie udało się chociażby poddać pod powszechną dyskusję propozycji takich standardów. Do tej pory brakowało też w polskim prawodawstwie prób uregulowania tej kwestii na szerszą skalę. Co prawda, w wielu aktach prawnych są już przewidziane możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z wykorzystaniem dokumentów elektronicznych, ale mają one zazwyczaj charakter wybiórczy, wycinkowy, dotycząc wydzielonego obszaru spraw (np. instrukcje kancelaryjne dla organów gmin czy powiatów dopuszczają możliwość przyjmowania oraz przekazywania korespondencji za pomocą poczty elektronicznej). Trudno jednak na razie mówić o jakiejkolwiek standaryzacji dokumentacji i komunikacji elektronicznej.

W tym kontekście ważne staje się pytanie, co zostanie przyjęte przez Ministerstwo Nauki i Informatyzacji za podstawę określenia standardu dokumentu elektronicznego, by było wiarygodne i możliwe do powszechnej akceptacji. W jaki sposób wybrane zostanie optymalne rozwiązanie, które będzie spełniało oczekiwania wszystkich podmiotów publicznych zainteresowanych wymianą dokumentacji elektronicznej? Na czym będą bazowały proponowane w rozporządzeniu standardy i co - poza urzędową mocą ministerialnego podpisu - będzie gwarantem ich wiarygodności?

Standard łódzki

Ministerstwo Nauki i Informatyzacji promuje obecnie dokument Metastandard Dokumentów Elektronicznych, który został przygotowany w ramach projektu "e-Łódź - zakup i wdrożenie elektronicznego urzędu w Urzędzie Miasta Łodzi". Trudno powiedzieć, czy opracowanie to stanie się ostatecznie podstawą rozwiązań zaproponowanych w ministerialnym rozporządzeniu. Zostało ono jednak oficjalnie przedstawione przez ministerstwo jako propozycja do dyskusji (można się z nim zapoznać na stronachhttp://www.mnii.gov.pl/mnii/index.jsp?place=Menu08&news_cat_id=106&layout=2 ).

Łódzkie podejście charakteryzuje się tendencją do bardzo szczegółowych rozwiązań i regulacji. W zamyśle autorów projektu dokładnie powinny zostać ustalone reguły tworzenia i komponenty dokumentów elektronicznych dotyczących każdej sprawy pozostającej w gestii administracji publicznej. "Jednym z celów niniejszego projektu będzie określenie standardowej struktury dokumentu elektronicznego występującego w konkretnej sprawie. Zatem jako standard przyjęta będzie np. elektroniczna forma wniosku o wydanie dowodu osobistego. Metastandard natomiast opisuje ogólne ramy, (ogólną) strukturę wszystkich dokumentów, które są określane jako standardowe" - czytamy we wstępie do opracowania.

Jednym z podstawowych założeń projektu jest umiejscowienie dokumentów elektronicznych w kontekście procedur administracyjnych, ścisłe połączenie ich z konkretnymi procedurami, przy przeprowadzaniu których występują. W myśl tego, każdy dokument elektroniczny występujący w danej sprawie powinien mieć opisaną osobno strukturę. Ma to w przyszłości umożliwić ujednolicenie wszystkich procedur występujących w całej administracji publicznej naszego kraju. Głównym kryterium klasyfikacji był podział ze względu na zadania wykonywane przez jednostki administracji publicznej. Przyjęto założenie, że klasyfikacja ma być najbardziej zgodna z rzeczowym wykazem akt spraw dotyczących największej liczby jednostek, a więc w pierwszej kolejności gminnych, a potem powiatowych.

Podstawą do tworzenia aktualnej wersji metastandardu były wybrane sprawy, które dotyczą miasta na prawach powiatu, a konkretnie lista spraw uznanych za najważniejsze dla administracji miasta Łodzi i realizowanych przez Urząd Miasta Łodzi. "W kolejnych wersjach Metastandardu zbiór komponentów elementarnych oraz dokumentów elektronicznych powinien być sukcesywnie poszerzany o definicje procedur, komponentów elementarnych oraz dokumentów elektronicznych, które dotyczą innych jednostek administracji publicznej w Polsce" - wyjaśniają autorzy projektu. Także zasady wymiany danych w systemach elektronicznych przez organy administracji publicznej mają zostać określone w kolejnych wersjach Metastandardu.

Dla zapewnienia interoperacyjności systemów informatycznych używanych w administracji oraz stworzenia jednolitych mechanizmów dostępu do informacji zawartych w rejestrach publicznych proponowane jest wykorzystanie technologii usług sieciowych (Web Services), jako podstawowego rozwiązania w zakresie komunikacji na gruncie systemów rozproszonych. Postulowane jest także stosowanie standardów otwartych, z których za najważniejsze na potrzeby administracji publicznej uznano XML oraz XML Schema.

Standard archiwalny

Tymczasem własne podejście do ustalenia struktury dokumentu elektronicznego reprezentuje środowisko archiwistów. Do zadań tej grupy zawodowej będzie należało zabezpieczenie dokumentacji elektronicznej zgodnie z Ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Ma ona ulec nowelizacji na mocy stosownych zapisów ustawy o informatyzacji. Rozporządzeniem Ministra Nauki i Informatyzacji mają zostać wprowadzone do ustawy o archiwach zapisy dotyczące m.in. szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi, a w szczególności zasady ich ewidencjonowania, klasyfikowania i przechowywania.

Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych (NDAP) we współpracy z Interdyscyplinarnym Centrum Modelowania Matematycznego i Komputerowego Uniwersytetu Warszawskiego (ICM) przygotowała własną propozycję standardu metadanych dokumentu elektronicznego pod nazwą Standard metadanych e-PL. (http://www.archiwa.gov.pl/?CIDA=515 lubhttp://epl.icm.edu.pl/e-PL/e-PL-0.1.pdf ). Przy jego tworzeniu korzystano m.in. z rozwiązań wypracowanych na gruncie istniejących standardów: Dublin Core metadata element set, e-Government Metadata Standard i AGLS Metadata Element Set.

Główny nacisk w proponowanym rozwiązaniu jest położony na stworzenie spójnej, jednolitej struktury logicznej dokumentów elektronicznych. Metadane są tutaj rozumiane jako wszelkie dane o dokumentach lub zbiorach dokumentów odnoszące się do ich treści, parametrów technicznych i fizycznych. "Metadane mogą się odnosić do wszelkich dokumentów bez względu na sposób ich wytworzenia lub zapisu, w tym także do dokumentów elektronicznych. Metadane mogą określać istotne elementy, takie jak tematykę dokumentów lub zbiorów dokumentów, osoby lub instytucje odpowiedzialne za ich powstanie, czas wytworzenia, sposoby zapisu, zasady dostępu itd." - piszą autorzy opracowania. Ich zdaniem standard metadanych jest niezbędny dla określenia struktury dokumentu elektronicznego w nowoczesnej administracji. Ma zapewniać interoperacyjność systemów obiegu dokumentów elektronicznych, umożliwiać zastosowanie tych samych reguł wyszukiwania informacji niezależnie od miejsca wytworzenia czy przechowywania dokumentacji, a także pozwalać na uporządkowanie całości dokumentacji wytwarzanej w administracji publicznej.

Według twórców e-PL, kluczem do efektywnego zarządzania dokumentami elektronicznymi jest takie określenie zestawu i struktury metadanych, aby były one w jak największym stopniu niezależne od stosowanej aktualnie technologii. Jeżeli będzie stosowany ten sam standard metadanych, to bez problemu możliwa będzie wymiana informacji między różnymi systemami, dokument wytworzony w jednym systemie będzie mógł zostać przeniesiony i zarejestrowany w innym systemie.

Autorzy projektu zwracają uwagę, że sam standard metadanych nie wystarczy jednak do uporządkowania dokumentacji elektronicznej wytwarzanej przez organy administracji publicznej oraz sprawnego wyszukiwania potrzebnych informacji. Jest niezbędny, ale nie wystarczający. Olbrzymie znaczenie ma stworzenie i przestrzeganie zasad postępowania z dokumentami elektronicznymi (np. w sferze organizacyjnej) zapewniających m.in. zachowanie wiarygodności tworzonych dokumentów.

Informacja w standardzie

Wiadomo, że podstawą sprawnego funkcjo-nowania elektronicznej administracji są od-powiednie systemy informatyczne. Z punktu widzenia interesów obywateli czy przedsiębiorców najważniejsza jest jednak możliwość wymiany informacji dotyczących załatwianej sprawy bez względu na stosowane w poszczególnych urzędach rozwiązania techniczne. Rozstrzygnięcia dotyczące standardów wymiany informacji w systemach informatycznych administracji publicznej będą miały decydujące znaczenie dla sprawności działania elektronicznej administracji i skuteczności jej działania w zakresie usług publicznych. Oczywiście pod warunkiem, że będą dotyczyły rzeczywiście informacji, a nie tylko informatyki.