Elektroniczna administracja nie powstanie bez mechanizmów korzystania z elektronicznych dokumentów. Co utrudnia ich wprowadzenie w polskich urzędach?

Wiele polskich urzędów chwali się rozbudowanymi serwisami internetowymi. Na większości z nich są już dzisiaj informacje o sposobach załatwienia poszczególnych spraw i potrzebnych do tego dokumentach. W wielu przypadkach można pobrać ze stron urzędu gotowe formularze do wydrukowania i wypełnienia. W niektórych miejscach można nawet wypełnić formularz w komputerze i wysłać do urzędu przez Internet. Nigdzie jednak jeszcze nie da się załatwić żadnej sprawy bez wychodzenia w ogóle z domu. Po odbiór decyzji administracyjnej trzeba się stawić osobiście w urzędzie i złożyć na przygotowanym przez urzędnika dokumencie osobisty podpis.

Jaka jest przyczyna takiego stanu rzeczy? Dlaczego nie można załatwić całości sprawy przez Internet? Wszak jest Ustawa o podpisie elektronicznym, która zezwala na tego typu działania. Do najczęściej wymienianych powodów zalicza się, z jednej strony, małą popularność podpisu elektronicznego w społeczeństwie, a z drugiej - brak stosownej infrastruktury technicznej i organizacyjnej w urzędach. Tymczasem, równie ważną, aczkolwiek mniej zauważaną barierą mogą być także problemy z dokumentem elektronicznym.

Z podpisem lub bez

Na gruncie polskiego prawa brak jest jednoznacznej, powszechnie obowiązującej definicji dokumentu elektronicznego. Mamy uregulowane poprzez stosowną ustawę kwestie stosowania podpisu elektronicznego. Nie udało się jednak stworzyć do tej pory jednolitej wykładni zasad posługiwania się dokumentem elektronicznym. Wciąż nie wiadomo, co w świetle obowiązującego u nas prawa może być uznane za taki dokument np. właśnie w postępowaniu administracyjnym.

Nie mamy jednej, ustawowej definicji dokumentu elektronicznego. W kilku różnych aktach prawnych pojawiają się natomiast odrębne określenia na potrzeby konkretnych dziedzin życia publicznego. Osobne definicje dokumentu elektronicznego zawarte są m.in. w Prawie bankowym, Ustawie o ochronie informacji niejawnej czy kodeksie karnym. Na przykład, zgodnie z artykułem 115 kodeksu karnego, dokumentem elektronicznym jest "każdy przedmiot lub zapis na komputerowym nośniku informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść, stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne".

Czy jednak rzeczywiście jednolita, ustawowa definicja dokumentu elektronicznego jest niezbędna do skutecznego posługiwania się nim w praktyce przez urzędy administracji publicznej? Przecież na dobrą sprawę w polskiej doktrynie prawnej brakuje również zgodności co do pojęcia samego dokumentu. Wśród polskich prawników brakuje zgodności co do znaczenia generalnie słowa dokument. Jedni uważają, że jego konstytutywnym elementem musi być podpis. Zdaniem innych, nie jest on wymagany, czego przykładem mogą być chociażby księgi handlowe. Polskie ustawodawstwo nie zawiera również jednolitej, spójnej koncepcji dokumentu.

Według jednej z pierwszych przedwojennych, stworzonych przez M. Allerhanda, definicji, dokumentem jest każdy przedmiot wyrażający jakąś myśl. Nieważne, z czego ten przedmiot został wykonany, ani jakimi środkami myśl została wyrażona (niekoniecznie musi to być pismo). Do uznania takiego zapisu za dokument nie jest potrzebny podpis. Z kolei W. Siedlecki uważa, że dokumentem może być tylko dokument pisemny (sporządzony na dowolnym materiale i dowolną techniką), zaopatrzony w podpis wystawcy.

Nie widać jednak, by te rozbieżności interpretacyjne utrudniały w praktyce posługiwanie się dokumentami, uniemożliwiały funkcjonowanie instytucji społecznych, hamowały rozwój kontaktów w sferze gospodarczej. Czasami wręcz brak jednolitych rozstrzygnięć może być dobrodziejstwem. Brak ściśle określonej formy dokumentu nie blokuje możliwości realizacji transakcji. Gwarantem woli dwóch stron może być w takiej sytuacji każdy przedmiot spełniający ogólne wymagania co do dokumentu. Być może więc nie ma też potrzeby ścisłego, precyzyjnego rozstrzygania w kwestii dokumentu elektronicznego? Tym bardziej że przykłady krajów, które takie definicje wprowadziły (np. Niemcy), pokazują, że nie oznacza to wcale końca problemów i dyskusji związanych z prawnymi aspektami wykorzystywania dokumentów elektronicznych.

Strach przed nowym?

Może więc istotną przeszkodą w korzystaniu z dokumentów elektronicznych w kontaktach obywatela z administracją w naszym kraju jest bariera mentalna? Być może istnieje wciąż niezażegnana obawa przed nowymi technikami. Wciąż, niestety, traktowane są one u nas jako nowość i ich zastosowanie budzi wiele wątpliwości. Najczęściej dotyczą one bezpieczeństwa zapisu, możliwości zapewnienia stałej, niezmiennej treści dokumentu elektronicznego, ochrony przed dostępem osób niepowołanych. Zapis elektroniczny uchodzi nadal w potocznej świadomości za ulotny, nietrwały, niespełniający "twardych" wymogów dokumentu papierowego.

Wiele wątpliwości, szczególnie tych związanych z bezpieczeństwem, miało z pewnością swoje uzasadnienie w początkowej fazie rozwoju usług sieciowych. Nie należy ich bagatelizować również i dzisiaj, gdy mamy do czynienia z masowymi atakami wirusów komputerowych czy coraz bardziej wyrafinowanymi metodami przestępstw internetowych. Rozwój nowych technik i sposobów zabezpieczeń daje jednak coraz lepsze, skuteczniejsze możliwości ochrony i zabezpieczenia dokumentów elektronicznych. Przy czym wspomniany już podpis elektroniczny jest tylko jednym z nich. Oprócz tego stosuje się m.in. elektroniczne znaki wodne, hologramy, elektroniczne karty identyfikacyjne itp. Sfałszować można, oczywiście, wszystko - w równym stopniu dotyczy to jednak zarówno wytworów materialnych, jak i zapisów elektronicznych.

Warto zauważyć, że tego typu obaw przed korzystaniem z dokumentów elektronicznych nie mają bankowcy. W tej sferze dokumenty elektroniczne są już w powszechnym użyciu od wielu lat. I to w wielu obszarach, niekoniecznie w obrębie ścisłej bankowości elektronicznej czy internetowej. Przecież już wprowadzenie kodu PIN po włożeniu karty do bankomatu inicjuje proces tworzenia dokumentów elektronicznych, na bazie których dokonywana jest autoryzacja transakcji. Zresztą bankowcy nie czekali na ustawowe uregulowanie kwestii podpisu elektronicznego. Banki zaczęły oferować usługi przez Internet na długo przed wejściem w życie Ustawy o podpisie elektronicznym. Do uwierzytelnienia i zabezpieczenia transakcji używały własnych rozwiązań i technik lub sprawdzonych już wcześniej i gdzie indziej metod kryptograficznych. Do rozliczeń międzybankowych również stosowane są dzisiaj systemy elektroniczne.