Na konferencji poświęconej Narodowemu Systemowi Informacji Przestrzennej (SIP), która odbyła się w Legionowie w dniach 8-10 listopada br., wzięło udział ponad 200 osób - w tym przedstawiciele świata nauki, administracji rządowej i terytorialnej, pracownicy zainteresowanych firm, geodeci oraz burmistrze, dziennikarze i informatycy. Dyskutowano nad zagadnieniami, których uporządkowanie może wnieść istotny wkład w sposób planowania rozwoju infrastruktury społeczno-gospodarczej Polski.

Aby spojrzeć na konferencję oczami jego uczestników przytoczymy na początek ważniejsze z wypowiedzi, które - korzystając z terminologii pochodzącej z nauk ścisłych - określiły "warunki brzegowe" obrad i znaczenie wynikających z nich konkluzji. Wypowiedziano je w większości przypadków trzeciego dnia obrad.

Cele i zakres zadań Narodowego Systemu Informacji Przestrzennej

Obrady trzeciego dnia konferencji zainaugurował premier Waldemar Pawlak.

Zdaniem premiera - "systemy obejmujące rejestr osób i rejestr instytucji funkcjonują już stosunkowo szeroko - rodzący się System Informacji Przestrzennej jest bardzo rozproszony i do tej pory nie zawsze znormalizowany. Podejmowane są regionalne wysiłki budowy takich systemów przy częstym stosowaniu znacznie zaawansowanych technik.

Jednym z podstawowych zadań tej konferencji jest uzgodnienie dalszej ścieżki postępowania - tak aby podejmowane wysiłki mogły się sumować, aby podejmowane w różnych miejscach działania można było tak prowadzić, żeby stanowiły kolejne elementy systemu obejmującego cały kraj".

Jednocześnie premier zaznaczył, że w środkach budżetowych przewidziano pewne kwoty, będące przede wszystkim w gestii Komitetu Badań Naukowych, przeznaczone na rozwój systemów informacyjnych, przy czym podkreślił, że kwoty te mogą być wykorzystane na cele praktyczne i konkretne, a nie na rozważania czy koncepcje.

Kolejnym mówcą był wiceminister finansów Witold Modzelewski. Między innymi mówił - "trwające dość szczegółowe prace nad przebudową systemu podatkowego będą zakończone na początku przyszłego roku. Idea tej reformy ma kilka uwarunkowań, z których najważniejsza jest konieczność stworzenia w samorządach terytorialnych trwałych, stabilnych i wydajnych źródeł dochodów.

O ile w przypadku budżetu państwa sytuacja finansowa jest coraz lepsza i stabilizuje się na dość dobrym poziomie, to fakt ten nie rozwiązuje problemów budżetu terytorialnego. Reforma dochodów budżetów terytorialnych opiera się na koncepcji zreformowanego podatku od nieruchomości.

Przesłanką do ustalenia podstawy takiego opodatkowania byłaby wartość nieruchomości. W tym też miejscu problematyka podatkowa łączy się z omawianą tematyką SIP. Aby zbudować wydajny, prawidłowy, racjonalny model opodatkowania nieruchomości muszą istnieć bazy danych o szczególnej randze prawnej - bazy, które zawierają informacje całkowicie prawdziwe i obowiązujące, a przy tym możliwe do weryfikacji na drodze określonej prawnie.

W bazie danych powinny się znajdować takie informacje jak: podmiot (kto jest właścicielem lub samoistnym posiadaczem nieruchomości), przedmiot (co jest przedmiotem jego własności lub posiadania) i podstawa (wartość, którą można zweryfikować) opodatkowania oraz zwolnienia. Z punktu widzenia podatkowego jest to podstawowa warstwa omawianych tu systemów. Zawarte w niej informacje są często nazywane w języku podatkowym katastrem fiskalnym.

Na opracowanie tej warstwy nie ma zbyt wiele czasu - obecna sytuacja nie pozwala na deliberowanie przez następne dwa, trzy lata. Tę podstawową warstwę trzeba stworzyć (albo, wykorzystując sytuację zastaną - uzupełnić) jak najszybciej, gdyż zbliża się kryzys finansowy gmin i zjawisku temu należy wyjść naprzeciw".

Opór materii, nakłady i koszty

Szczególnie uważnie wysłuchano wystąpienia Głównego Geodety Kraju dr. Remigiusza Piotrowskiego. Wzbudziło ono powszechne zainteresowanie, gdyż w trakcie wystąpień z poprzedniego dnia sporo czasu poświęcono kontrowersyjnej i krytykowanej szczególnie przez lokalny samorząd sprawie pilotażowego Systemu Informacji Przestrzennej dla Łodzi i województwa łódzkiego. Przedsięwzięcie owo miało być realizacją koncepcji Głównego Geodety Kraju.

O sprawie pilotażowego SIP mówił poprzedniego dnia przedstawiciel Urzędu Miasta Łodzi dr Lech Maro. Stwierdził on wówczas, że po trzech latach wdrażania systemu SIT w Łodzi samorządy zgłaszają swoje uwagi w następujących tezach:

1) Dla sprawnej realizacji swych ustawowych i statutowych zadań władze samorządowe muszą dysponować lokalnym systemem informacji o terenie, którego zakres tematyczny i stopień szczegółowości znacznie przekracza zawartość obligatoryjnego systemu informacji o terenie, zdefiniowanego przez Głównego Geodetę Kraju. System informacji lokalnej budowany dla potrzeb określonej społeczności lokalnej musi być dopasowany do jej indywidualnych potrzeb i charakteru, jednakże zawsze będzie to nakładka na obligatoryjne moduły SIT.

2) Wdrażanie SIP w Łodzi wg koncepcji Głównego Geodety Kraju miało mieć charakter hierarchiczny - najpierw administracja rządowa miała zmodernizować obligatoryjny zakres podstawowy jako fundament całego systemu, a dopiero potem stowarzyszone ogniwo samorządowe miało budować na tym swoje systemy.

W odniesieniu do tak dużego organizmu jak aglomeracja łódzka koncepcja ta nie sprawdziła się. Wynika to zarówno ze szczupłości środków budżetu centralnego (co przy przyjętej metodzie skutkuje wydłużeniem okresu modernizacji zasobu podstawowego do kilku a nawet kilkunastu lat) oraz z pilnej potrzeby budowy baz fakultatywnych, niezbędnych władzom samorządowym do sprawnego zarządzania terenem.

Zdaniem władz samorządowych w Łodzi konieczne było znalezienie rozwiązań alternatywnych. Tymczasem strona rządowa uwagi te potraktowała jako pretekst do praktycznego zaniechania realizacji wdrożenia i wycofała się z Łodzi.

Brak modułów obligatoryjnych jest istotną blokadą dalszego rozwoju systemu. Strona samorządowa finansowała budowę niektórych modułów SIT (wydano na ten cel ok. 50 mld zł). Strona rządowa utajniła wielkość nakładów centralnych.

3) Wynik pilotowego wdrożenia SIT w Łodzi należy uznać za negatywny. Przyczyną tego stanu rzeczy są m.in. opóźnienia w przygotowaniu przez administrację rządową fundamentów prawnych, technicznych, technologicznych i informatycznych niezbędnych dla sprawnego wdrożenia SIT, a także kurczowe trzymanie się przyjętej a priori koncepcji jej realizacji bez bieżącej analizy jej przebiegu. Na dodatek zbyt optymistycznie oceniono stan kompletności i stopnia uporządkowania zasobu geodezyjnego w Łodzi oraz nie skorzystano z możliwości współpracy administracji rządowej i samorządowej.

W swoim wystąpieniu R. Piotrowski stwierdził, że SIT jest pojęciem ustawowym i że służba państwowa, której powierzono zadania z tytułu pewnej regulacji prawnej, wywiązuje się z niej dobrze albo źle - ale tylko z punktu widzenia tych właśnie zasad. O ile istnieje konieczność zmiany albo rozszerzenia uprawnień takiej służby, to należy je rzeprowadzić na drodze modyfikacji ustawy.

Następnie zwrócił uwagę na cele konferencji - łączą się one z koordynacją planów zmierzających do budowy SIP. Stwierdził, że pojęcie koordynacji łączyć się może z wzięciem na siebie, przez wyłoniony przez radę programową konferencji zespół, pełnej odpowiedzialności za swoje działania.

Oceniając zakreślone przez min. Modzelewskiego horyzonty czasowe wprowadzenia katastru od nieruchomości na dwa, trzy lata Główny Geodeta Kraju powiedział, że jego zdaniem konieczne będzie wprowadzenie rozwiązań przejściowych.

Jednocześnie podkreślił, że w geodezji od ponad dwóch lat trwa intensywna integracja z Unią Europejską - istnieje już sieć "zerowa", tzw. kontynentalna, kilkunastu punktów odniesienia na terenie kraju, a od lutego przyszłego roku zaczną się ukazywać pierwsze mapy topograficzne w nowym układzie współrzędnych.

Na dzień dzisiejszy - kontynuował dr Piotrowski - mamy w Polsce ok. 1000 układów lokalnych, gdzie współrzędne setek milionów punktów trzeba będzie przeliczyć z używanych do tej pory wielu układów współrzędnych. Cały ten galimatias nie bardzo stoi w zgodzie z projektowaniem systemów typu GIS.

Obok geodezyjnych służb cywilnych głos zabrał także przedstawiciel geodezyjnych służb wojskowych. Wykonywane prace prezentował płk Henryk Bednarek z Zarządu Topograficznego Sztabu Generalnego WP. Wojskowy GIS wykonywany jest od 1992 r. we współpracy z Agencją Kartograficzną Armii Amerykańskiej, w zgodzie ze standardami NATO. Składa się on z następujących elementów:

- wykonanej już numerycznej mapy topograficznej w skali 1:1 000 000

- realizowanej obecnie mapy w skali 1 : 250 000 (standardowa mapa operacyjna NATO)

- mapy w skali 1 : 50 000 (prace będą prowadzone począwszy od początku przyszłego roku, szacuje się że będą trwały 5- 7 lat).

Przy okazji można się było dowiedzieć, że opracowanie map w skali 1:50 000 lub jeszcze dokładniejszej - w skali 1:25 000 (a właśnie ona mogłaby być w połączeniu z lokalnymi mapami 1:10 000 podstawą SIT dla celów gospodarczych) może kosztować kilka bilionów (!) zł.

Scenariusz prac nad SIP w Polsce

Jak pogodzić powyższe racje: prawne, fiskalne czy geodezyjne? Jakie ramy organizacyjne przedsięwzięcia stworzyć aby przełamać niemoc finansową czy koordynacyjną - oto waga zadania, jakie podejmuje rada programowa ds. SIP (zespół kierujący obradami konferencji)?

Uczestnicy konferencji otrzymali od jej organizatorów dokument pt. "Założenia dotyczące SIP w Polsce". Rozdział końcowy opracowania zatytułowany został jako "Scenariusz prac nad SIP w Polsce po konferencji w Legionowie". W harmonogramie określono terminy tego scenariusza: powstanie zespołu ds. koordynacji SIP (do końca stycznia 1995 r.), utworzenie biura ds. SIP przy URM (do końca grudnia 1994 r.), opracowanie wniosku do KBN o sfinansowanie projektu badawczego "Koncepcja szczegółowa SIP w Polsce" (do lutego 1995 r.), analiza zapotrzebowania na informacje pochodzące z SIP, opracowanie memoriału do premiera (w formie np. raportu - do końca lutego 1995 r.).

W naszych krajowych realiach, gdy niektóre struktury organizacyjne państwa tkwią nadal w scentralizowanym i zapóźnionym technologicznie świecie - świecie, który przecież kilka lat temu na aszych oczach zbankrutował - nie będzie prostą sprawą zrealizowanie SIP połączonego z reformą podatkową kraju. Po prostu na tak ogromne przedsięwzięcia może nie wystarczyć pieniędzy.

W trakcie obrad jeden z wojewódzkich geodetów opisując szczupłość posiadanych środków powiedział, że w niedalekiej przyszłości, przy budowie autostrad i związanym z tym ogromem prac geodezyjnych jego służby mogą nie podołać wyzwaniom nadchodzących czasów. Inwestycje te będą się wiązały z wytyczeniem tras oraz podziałem i określeniem nowych granic tysięcy działek, przez które przebiegnie nowa autostrada. W normalnym świecie szef firmy geodezyjnej cieszyłby się z ogromnego frontu robót, jaki szykuje się w niedalekiej przyszłości.

Do realizacji tak dużych zadań jak budowa Narodowego SIP potrzebne, być może, będą niekonwencjonalne rozwiązania formalno-prawne, dość daleko wykraczające poza tematykę jaka panowała na obradach konferencji poświęconej tym systemom w Legionowie.