Regulacja częściowo konwergentna

Na naszych oczach dokonuje się prawdziwa rewolucja. Trwa przebudowa świata telekomunikacji. Stare porządki zostają obalone za sprawą postępu technologicznego. Od początku lat 90. ponad 150 państw wprowadziło zupełnie nowe rozwiązania legislacyjne regulujące rynek telekomunikacyjny. Wśród nich znalazła się również Polska.

Na naszych oczach dokonuje się prawdziwa rewolucja. Trwa przebudowa świata telekomunikacji. Stare porządki zostają obalone za sprawą postępu technologicznego. Od początku lat 90. ponad 150 państw wprowadziło zupełnie nowe rozwiązania legislacyjne regulujące rynek telekomunikacyjny. Wśród nich znalazła się również Polska.

To jednak nie koniec zmian. W dalszej perspektywie powinny one doprowadzić do tego, że telekomunikacja zacznie być wreszcie traktowana jako normalna i typowa forma działalności gospodarczej. Dzisiaj znajdujemy się w fazie przejściowej, między nienormalnym stanem, w którym telefon był trudno dostępnym, a przez to pożądanym dobrem, a przyszłością, w której dowolną usługę telekomunikacyjną będzie się kupować jak bułki w sklepie. Ten stan przejściowy reguluje u nas nowa ustawa - Prawo telekomunikacyjne, odnosząca się do sytuacji, w której gros rynku nadal należy do jednego operatora. Obecna, wciąż bardzo mocna pozycja Telekomunikacji Polskiej SA wynikła ze świadomych decyzji polityków, którzy zagwarantowali mocną ochronę interesów tego operatora przez 11 lat od czasu zmiany ustroju polityczno-gospodarczego w Polsce. Dość skutecznie wyhamowało to rozwój konkurencyjnego rynku i w efekcie w dziedzinie telekomunikacji straciliśmy już sporo czasu. Tutaj rodzi się pytanie, czy nowa ustawa - Prawo telekomunikacyjne otwiera możliwości nadrobienia powstałego opóźnienia?

Konwergencja w jednym akcie

Unia zapowiedziała już zasadniczą zmianę swojego prawa telekomunikacyjnego (i przede wszystkim wyznaczających jego kształt rekomendacji) w perspektywie kilku najbliższych lat. Wspólnym mianownikiem wszystkich zasadniczych zmian ma być właśnie konwergencja, czyli brak podziału na rodzaj sieci w zapisach legislacyjnych. Miałyby one odnosić się jedynie do jednolitej sieci. Prawo unijne to oczywiście nie ustawy poszczególnych państw, ale jedynie rekomendacje, mające stanowić wytyczne dla szczegółowych regulacji.

Na razie pod względem rozwiązań legislacyjnych Europę wyprzedziły już niektóre odległe państwa. Krajem, który zdecydował się na unifikację wszelkich form telekomunikacji, jest Malezja (Communications and Multimedia Act z 1998 r.). Jest to rozwiązanie legislacyjne traktujące całą komunikację całościowo, w którym nacisk położono na samoregulację rynku.

Fundamentem obecnych regulacji europejskich jest nadal wyróżnienie szczególnego obszaru działalności firm telekomunikacyjnych. Pewna grupa podstawowych usług, zwanych usługami powszechnymi, postrzegana jest jako dobro publiczne. To przede wszystkim podstawowe usługi telefoniczne. Konieczność świadczenia usług powszechnych "dla każdego" trudno uzasadnić jedynie przyczyną mechanizmów ekonomicznych, czego rezultatem jest niestety konieczność ingerencji w mechanizmy rynkowe. Jednocześnie technologiczne innowacje napędzają rozwój sieci i różnicowanie podstawowych usług daleko poza definicję usługi powszechnej.

Kraje, które w swojej legislacji decydują się na wyróżnienie usług powszechnych, muszą postawić wyraźną linię demarkacyjną między usługami powszechnymi a resztą. Sprawia to, że operatorzy mają małe pole manewru pozwalające na samodzielne dokonanie wyboru bądź gradacji usług. W świecie dynamicznie zmieniających się technologii utrzymanie tak ściśle wyznaczonej linii stanowi trudne wyzwanie intelektualne dla legislatorów.

Zarządzanie ładem w telekomunikacji, realizowane przez tandem legislator-regulator, wymaga rozwiązania trudnych kwestii, chociażby obchodzenia ograniczeń w swobodzie świadczenia usług telefonicznych poprzez stosowanie nowych technologii, np. VoIP. Innym istotnym punktem jest kwestia uwolnienia pętli lokalnej (unboundling), dzięki której uniknięto by bezsensownej z ekonomicznego punktu widzenia sytuacji, gdy do jednego abonenta różni operatorzy doprowadzają osobne łącza (już przed kilkoma laty w Polsce zdarzały się sytuacje, kiedy Telekomunikacja Polska kładła kabel po drugiej stronie drogi prowadzącej do danej miejscowości, gdy tylko pojawił się tam niezależny operator). Unboundling - stanowiący jeden z fundamentów praw telekomunikacyjnych Unii Europejskiej - musi zostać wymuszony, tak aby dominujący operator nie mógł faktyczne sabotować prawa innych operatorów do współkorzystania z jego infrastruktury.

Najważniejszą jednak (i zarazem najtrudniejszą) kwestią jest sprawa rozliczeń międzyoperatorskich, czyli określenia, kto i za co ma płacić w przypadku korzystania przez abonentów z usług sieci różnych operatorów. Przez długi czas w Polsce torpedowano jakiekolwiek próby ustalenia rozliczeń międzyoperatorskich (tzw. interconnect) po to, by utrudnić rozpoczęcie działalności przez niezależnych operatorów. Podstawowa regulacja prawna w tym zakresie została wydana dopiero w 1999 r.

Modelem, do jakiego się dąży, jest LRIC, czyli rozliczanie kosztów przyrostowych poniesionych przez operatorów na budowę i utrzymanie sieci w długiej perspektywie czasowej. Kłopot w tym, że koszty Telekomunikacji Polskiej, wyliczone według LRIC, są znacznie wyższe od tych, jakie deklarują operatorzy działający na rynku od niedawna, co faworyzowałoby operatora dominującego we wzajemnych rozliczeniach.

Na rozstrzygnięcie od lat czekają spory o rozliczenia międzyoperatorskie, które otarły się o Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, między usługodawcami internetowymi (ISP) a Telekomunikacją Polską. W tym przypadku rzecz dotyczy głównie kwestii ewentualnego partycypowania usługodawców w zyskach generowanych przez ruch na węzłach dostępowych do sieci. Urząd Regulacji Telekomunikacji, który ma pilnować ładu w polskiej telekomunikacji, zajął stanowisko, zgodnie z którym z całą pewnością usługodawcy są operatorami w sensie Prawa telekomunikacyjnego.

Na tym przykładzie widać najlepiej zadania "ministra właściwego ds. łączności". Jak wyjaśnia Marek Zdrojewski, prezes URT: "W odróżnieniu od regulacji zachodnich wg polskiego prawa modele kosztowe opracowywane są przez ministra właściwego do spraw łączności, ale nie regulatora rynku". Podobnie przedstawia się sprawa określenia w drodze rozporządzenia właściwego ministra zakresu i zasad wyrównywania operatorom stacjonarnym publicznych sieci telefonicznych deficytu ponoszonego z tytułu budowy i eksploatacji linii łączących udostępnione abonentom przez operatora zakończenia sieci z urządzeniami sieci telekomunikacyjnej tego operatora, wykonującymi komutację.

Problem w tym, że Tomasz Szyszko, obecny minister ds. łączności, może nie zdążyć z wydaniem stosownych rozporządzeń. Jeśli z tym zadaniem nie upora się w pierwszej połowie tego roku, to po wyborach, zanim nowy minister właściwy (kimkolwiek byłby) ustali tok pracy, minie kilka miesięcy. Przed ministerstwem stoi obecnie ogromna praca sporządzenia ponad 100 aktów prawnych, będących delegacją do ustawy. Jeśli nie uda się tego zrobić, to prezes URT będzie arbitrem, ale bez gwizdka oraz żółtych i czerwonych kartek.

Komu łączność, komu....

Gdyby literalnie potraktować nowe Prawo telekomunikacyjne, obowiązujące w Polsce od 1 stycznia br., w którym to ustawodawca - zgodnie z duchem ustawy o działach administracji publicznej - posługuje się zwrotem "minister właściwy ds. łączności", należałoby zlikwidować Ministerstwo Łączności, a obowiązki przekazać innemu ministrowi, np. transportu. Dlaczego? Urząd Regulacji Telekomunikacji (URT), którego zadaniom jest poświęcona większość paragrafów Prawa telekomunikacyjnego, przejął od 1 stycznia 2001 r. nie tylko ok. 80% zadań Ministerstwa Łączności, ale również wszystkie kompetencje Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej oraz Państwowej Inspekcji Telekomunikacyjnej i Pocztowej. Po tej reformie Ministerstwo Łączności pozostanie najmniejszym ministerstwem w rządzie RP.

Kadłubowy charakter dawniej silnego resortu pobudza opozycję, szykującą się do przejęcia władzy, do snucia reformatorskich projektów. Leszek Miller, przewodniczący SLD, w wywiadzie dla tygodnika Polityka powiedział, że w miejsce Ministerstwa Transportu i Ministerstwa Łączności należy powołać Ministerstwo Infrastruktury. Zanim to nastąpi (czy wyposzczeni politycy SLD zgodzą się na redukcję ministerialnych stanowisk?), będą ze sobą współpracować koledzy partyjni z ZChN - Marek Zdrojewski, prezes URT, i Tomasz Szyszko, obecny minister właściwy ds. łączności.

Powstanie URT było wymogiem Unii Europejskiej. Chodziło o to, by rządy nie opowiadały się po stronie narodowych (postmonopolistycznych) operatorów, często pozostających własnością państwa. Prezes URT jest praktycznie nieusuwalny ze swego urzędu w czasie pełnienia 5-letniej kadencji. Ma to gwarantować niezależność tego urzędu. Urząd wyposażono w duże kompetencje i dzięki temu może on działać skutecznie - podobnie jak robi to z powodzeniem odpowiednik URT w Niemczech. Nie są to jednak jedyne postulaty, jakie pod adresem URT formułują uczestnicy rynku telekomunikacyjnego. W opinii operatorów urząd ten musi działać w sposób zdecydowany, jednoznaczny i nade wszystko szybki.

Spory międzyoperatorskie, jakie trafiały do Ministerstwa Łączności, utykały tam na lata, częstokroć nie doczekując się żadnych decyzji. Sprawy, które wymagały jednoznacznego stanowiska, decyzji "wolno" lub "nie wolno", były odkładane jako trudne ad Kalendas Graecas. Czasami można było odnieść wrażenie, że ministerstwo było praktycznie bezradne wobec poczynań Telekomunikacji Polskiej (o czym może świadczyć chociażby niemożność podjęcia świadczenia usług przez operatorów międzystrefowych). W ub.r. nie udało się Ministerstwu Łączności wydać decyzji administracyjnych w sporach między operatorami telefonii stacjonarnej a Telekomunikacją Polską SA; między sieciami komórkowymi a TP SA i jej spółką zależną PTK Centertel (operator sieci komórkowej Idea).

Wszyscy mają nadzieję, że URT nie będzie powtarzał tych praktyk. Prezes URT powinien być zdolny do walnięcia pięścią w stół i zmuszenia uczestników rynku telekomunikacyjnego do respektowania obowiązującego prawa. Idzie tu oczywiście przede wszystkim o zmuszenie Telekomunikacji Polskiej do ustąpienia części zajmowanego miejsca nowym operatorom. Na rynku telekomunikacyjnym URT musi działać jednocześnie jako sędzia i policjant.

Dla Marka Zdrojewskiego nie ma żadnych wątpliwości, że prezes URT jest organem, który ma zajmować się wyłącznie stosowaniem prawa. W zakresie prawodawstwa zgodnie z art. 110 ust. 1 pkt. 2 Prawa telekomunikacyjnego jedynie "współdziała z ministrem właściwym ds. łączności" w przygotowaniu aktów prawnych i to w zakresie właściwości prezesa URT. Trudno bowiem uznać jako prawo do inicjatywy legislacyjnej podejmowanie przez prezesa URT interwencji w sprawach dotyczących funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych.

Ustawowe zadania URT to koncesjonowanie, gospodarka częstotliwościami i zasobami numeracji, rozliczenia międzyoperatorskie, zapewnienie konkurencyjności na rynku i ochrona konsumentów. W praktyce na pierwszy plan prezes URT stawia podjęcie arbitralnych decyzji dotyczących sporów między operatorami telekomunikacyjnymi i wypracowanie modelu ich rozstrzygania. Nowy urząd, który pretenduje do miana bezstronnego organu regulującego rynek, na wzór brytyjskiego OFTEL, musi swoimi pierwszymi decyzjami zdobyć zaufanie rynku.

Będzie to o tyle trudne, że nie ma baz danych np. o kosztach działania operatorów - takie dopiero należy tworzyć. Marek Zdrojewski priorytetowo traktuje ustalenie planu zagospodarowania częstotliwości radiowych oraz w uzgodnieniu z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji przygotowanie zasad rozwoju mediów cyfrowych.

W celu komercyjnej reprodukcji treści Computerworld należy zakupić licencję. Skontaktuj się z naszym partnerem, YGS Group, pod adresem [email protected]

TOP 200