Z profesorem Stanisławem Piątkiem, z Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, rozmawia Przemysław Gamdzyk.

Dlaczego telekomunikacja jest tą dziedziną działalności gospodarczej, która wymaga szczególnych regulacji prawnych?

Telekomunikacja jeszcze do niedawna była traktowana jako tzw. monopol naturalny, w którym usługi mogą być oferowane tanio i efektywnie tylko wtedy, gdy na rynku działa tylko jeden podmiot. W Stanach Zjednoczonych od tego przekonania zaczęto odchodzić już 20-30 lat temu, u nas dopiero na początku lat 90. Wszyscy już jednak wiedzą, że telekomunikacja nie jest monopolem naturalnym. Różnie można natomiast dochodzić do rynku konkurencyjnego.

Demonopolizować można od góry lub od dołu. W pierwszym przypadku najpierw uwalnia się połączenia długodystansowe, dopiero potem lokalne. W Polsce wybrano drugie rozwiązanie, z dość dyskusyjnym skutkiem.

W procesie dochodzenia do rynku konkurencyjnego nie da się uniknąć regulacji. Bez niej układy monopolistyczne mogą okazać się tak zakrzepłe, że zablokują rozwój rynku. Z jednej strony trzeba wymuszać zmiany, chroniąc nowych operatorów, których działalność może skutecznie ograniczać dotychczasowy monopolista, z drugiej zaś - należy bronić użytkownika, jako zdecydowanie najsłabszego uczestnika rynku telekomunikacyjnego. Dotyczy to w szczególności osób prywatnych, które wcale nie muszą być automatycznie beneficjantem liberalizacji i postępujących zmian w telekomunikacji, przede wszystkim konwergencji usług.

Ale czy to nie jest tak, że regulacja ma przede wszystkim na celu ochronę monopolisty, który jest niezdolny do przeżycia zaistnienia na konkurencyjnym rynku?

Na monopolistę nakłada się szczególne obowiązki, dając mu zarazem dla równowagi pewne dodatkowe prawa. Nie zapominajmy, że dotyczy to tzw. usług powszechnych. Regulować powinno się przede wszystkim to, co było obszarem działalności monopolisty, a więc głównie usługi powszechne. Pozostałe - czyli stale zyskujące na znaczeniu nowe usługi - powinny rozwijać się na wolnym rynku.

Dla Telekomunikacji Polskiej ustanowiono dwuletni okres ochronny głównie po to, żeby mogła w tym czasie zrebalansować strukturę swoich taryf.

Czym powinny być usługi powszechne? Czy w przyszłości ich definicja zostanie poszerzona, czy może raczej zbędne stanie się dzielenie usług na powszechne i pozostałe?

Usługa powszechna powinna być dostępna dla każdego i to w rozsądnym czasie. Po długich dyskusjach nie zdecydowano się jednak na określenie w Prawie telekomunikacyjnym maksymalnego terminu instalacji telefonu. Operator w momencie złożenia wniosku o instalację telefonu musi jedynie określić termin, kiedy będzie w stanie to zamówienie zrealizować. Operatorzy chętniej rozszerzyliby zakres usług oferowanych dotychczasowym abonentom niż szukali tych nowych. Dlatego w wielu miejscach naszego kraju usługa powszechna nadal będzie dostępna w ograniczonym stopniu. Także - przynajmniej na razie - trudno oczekiwać rozszerzenia definicji usług objętych przepisami o usługach powszechnych.

Usługi powszechnej nie można nikomu odmówić - jest to tożsame z zakazem dyskryminacji klientów należących do określonej grupy. Zarazem obowiązek instalacji odnosi się do pojedynczej linii, jest więc to głównie ochrona osób prywatnych.

Czy nie jest jednak tak, że nowe Prawo telekomunikacyjne to legislacja przestarzała już na starcie? Ustawa rozdziela przecież to, co nieuchronnie i na naszych oczach się ze sobą łączy. To przecież konwergencja sieci i metod komunikacji, która przeobrazi w nieodległej przeszłości telekomunikację.

Spostrzeżenie słuszne, ale zarzut pod adresem ustawy już chyba nie. Obecnie mamy wciąż struktury monopolistyczne i ich dominacja tak szybko nie zniknie. Ustawa jest także po to, żeby zmieniać struktury rynkowe. Prawo telekomunikacyjne powinno być w możliwie wysokim stopniu neutralne technologicznie, tak aby jego rdzeń nie musiał być wkrótce zmieniany. Modyfikacje oczywiście będą potrzebne w szczegółach, lecz zasadnicza treść ustawy powinna nam wystarczyć na 7-8 następnych lat.

Obecne Prawo telekomunikacyjne odnosi się głównie do trzech najważniejszych obszarów - tradycyjnej telefonii, sieci telewizji kablowych oraz dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. Prawdziwa rewolucja odbywa się w obszarze nie nazwanym, którego próżno by szukać w zapisach ustawowych. Dlatego potrzebne będą dodatkowe regulacje porządkujące. Dotychczasowi monopoliści mają naturalną tendencję do przenoszenia swojej dotychczasowej przewagi w nowe obszary. Trzeba temu w jakiś sposób zapobiegać.

Niektórzy radykałowie wysuwają postulaty, by telefoniczną sieć dostępową, tj. pętle abonenckie, przekazać na rzecz gmin. Byłaby to wówczas infrastruktura gminna, podobnie jak wodociągi czy drogi...

Niby w jaki sposób miałoby coś takiego nastąpić? Przecież to część składowa majątku firm telekomunikacyjnych. Takie przekazanie byłoby wywłaszczeniem. Ustawa daje prawo do budowania sieci telefonicznej na terenie gminy bez potrzeby uzyskiwania jakichkolwiek zezwoleń. Daje to swobodę działania gminom, które chciałyby same zainwestować w budowę lokalnej infrastruktury telekomunikacyjnej, po to, aby na przykład pozyskać inwestorów. Motywacje mogłyby tutaj być analogiczne jak w przypadku budowy dróg. Ten model sprawdził się już w wielu krajach. U nas przykładem jest chociażby historia rozwoju firmy Szeptel. Budowa sieci lokalnej wcale nie musi być przedsięwzięciem nieopłacalnym. Ci, którzy posiadają takie sieci dostępowe, będą w przyszłości zarabiać nie tylko na podłączonych do niej abonentach, lecz także dzięki operatorom, którzy tym abonentom będą chcieli oferować coraz więcej nowych usług.

A tzw. unbundling, czyli uwolnienie pętli lokalnej? Przecież w ustawie nałożono obowiązek udostępnienia tejże pętli innym operatorom zainteresowanym jej wykorzystaniem. Czy to nie będzie swego rodzaju quasi-wywłaszczenie?

Nie, to zupełnie coś innego. Artykuł 96 Prawa telekomunikacyjnego mówi jedynie o prawie do wspólnego korzystania z infrastruktury telekomunikacyjnej - jeśli tylko budowa własnych łączy byłaby ekonomicznie nieuzasadniona. Ale po pierwsze, trzeba za to zapłacić, po drugie zaś - nie można tego łącza wykorzystywać do świadczenia usług telefonicznych. Ten punkt w toku prac legislacyjnych nad ustawą wywalczyła sobie Telekomunikacja Polska.

Działa już Urząd Regulacji Telekomunikacji, który musi się zająć wieloma trudnymi sprawami, chociażby sporami międzyoperatorskimi, które nie zostały rozstrzygnięte przez urzędników Ministerstwa Łączności. Jedną z takich spraw, która czeka na jasną wykładnię URT, jest świadczenie usług telefonicznych za pomocą technologii Voice over IP. Można odnieść wrażenie, że VoIP to taki "gorący kartofel", który każdy z urzędników chętnie odrzuciłby byle dalej od siebie.

Tutaj jedynie prezes URT może skutecznie zająć stanowisko. Minister łączności może przedstawić swoją opinię, powiedzieć, jak rozumie poszczególne zapisy ustawowe, ale to prezes URT podejmuje decyzje administracyjne i dokonuje kwalifikacji prawnej poszczególnych usług oferowanych przez operatorów.

Rozporządzenie z 1 listopada ub.r., które de facto legalizowało wykorzystanie VoIP do świadczenia krajowych i międzynarodowych połączeń głosowych, już nie obowiązuje. Minister łączności, który je wydał, miał zarazem pełną świadomość tego, jakie Prawo telekomunikacyjne będzie obowiązywało od początku tego roku. Byłoby bardzo źle, gdyby teraz URT oświadczył, że VoIP jest nielegalny. Państwo musi przecież działać w sposób skoordynowany, nie można tworzyć wrażenia, że prawodawca miota się od ściany do ściany. To trzeba jasno powiedzieć. Nie wyobrażam sobie sytuacji, w której państwo dopuszczałoby tak rażącą nieciągłość stanu prawa.

Zarazem jednak nowe Prawo telekomunikacyjne utrudnia dowodzenie legalności VoIP. Wprowadza bowiem nową definicję usługi telefonicznej, w której nie ma wymogu, że musi być ona realizowana za pomocą komutacji łączy. Pozostaje do wykorzystania kryterium czasu rzeczywistego. Operator VoIP nie powinien używać zasobów numeracji do kierowania ruchem, ponieważ posługuje się zasadniczo adresami IP. Dlatego nie powinien samodzielnie obsługiwać bramy między siecią telefoniczną a siecią transmisji danych. Operator oferujący usługi VoIP powinien wykazać, że jest to usługa jakościowo gorsza od połączenia telefonicznego. Warto w tej sprawie uwzględnić stanowisko Komisji Europejskiej stwierdzające, że zasadniczo usługa VoIP nie mieści się w obrębie tradycyjnej telefonii.

Na świecie w zakresie VoIP uwidaczniają się bardzo silne konflikty interesów i można zauważyć istotne wahania organów regulacyjnych. Sprawa ta nie jest z reguły uregulowana w sposób jednoznaczny i z tego powodu wymaga interpretacji. W Polsce należy ustalić wykładnię w sprawie VoIP, opierając się na analizie nowego Prawa telekomunikacyjnego i uwzględniając wcześniejsze działania prawodawcy. Tak jak w każdej kontrowersyjnej sprawie, sprowadza się to do prawniczego dzielenia włosa na czworo...