Biurokracja jest wszędzie

Rozmowa z Krzysztofem Komorowskim, ekspertem Instytutu Sobieskiego oraz Bohdanem Bieńkowskim, niezależnym konsultantem (występującym anonimowo), byłym pracownikiem międzynarodowej korporacji.

Rozmowa z Krzysztofem Komorowskim, ekspertem Instytutu Sobieskiego oraz Bohdanem Bieńkowskim, niezależnym konsultantem (występującym anonimowo), byłym pracownikiem międzynarodowej korporacji.

Jednym z głównych wątków lutowej konferencji Computerworld "Państwo w mikro- i makroskali. Administracja warta poznania" była dyskusja nad tezą postawioną przez Piotra Kołodziejczyka, sekretarza miasta Poznania, że administracja powinna być zarządzana jak korporacja. Czy rzeczywiście?

Korporację i administrację łączą dwie rzeczy. Dla obu ograniczanie ryzyka - instytucjonalnego i osobistego - jest celem nadrzędnym, zaś efektywność działania jest dla nich chętnie deklarowanym celem, choć tylko w korporacji - rzeczywistym - mówi K. Komorowski.Krzysztof Komorowski (KK): To efektowne hasło, ale nie należy zapominać, że cele działania obu tych organizacji są zupełnie inne. Administracja ma przede wszystkim dostarczać określone usługi obywatelom, i to wszystkim w identyczny sposób, zaś korporacja ma w głównej mierze przynosić stabilny wzrost zysku. Tak naprawdę korporację i administrację łączą dwie rzeczy. Dla obu ograniczanie ryzyka - instytucjonalnego i osobistego biurokratów - jest celem nadrzędnym, zaś efektywność działania jest dla nich chętnie deklarowanym celem, choć tylko w korporacji - rzeczywistym.

Bohdan Bieńkowski (BB): Pomysł, aby administracja publiczna była zarządzana podobnie jak firma komercyjna, nie jest nowy. Analogiczne pomysły skrystalizowały się w latach 80. XX wieku pod nazwą New Public Management (NPM). Ta idea koncentrowała się wokół dezagregacji, czyli rozbicia biurokratycznych monolitów na bardziej elastyczne, łatwiejsze do kontroli agencje, o bardziej skonkretyzowanych zadaniach. Następnie wokół konkurencji - czyli wprowadzenia mechanizmów rynkowych czy pararynkowych do działania instytucji publicznych. Wreszcie - premii za wydajność, które dostawałaby przede wszystkim instytucja, ale także jej menadżerowie, za osiągnięcie określonych celów wydajnościowych.

KK: Może warto powiedzieć, dlaczego New Public Management. Chodziło o poszukiwanie lekarstwa na typowe schorzenia biurokratyczne, które stały się oczywiste w połowie wieku - zainteresowanie własnymi procedurami, ale nie wynikami działania, niska jakość usług, wysokie koszty działania i marnotrawstwo, traktowanie obywatela jako petenta, ale nie jako klienta, skostnienie i oderwanie od rzeczywistości...

Potocznie nazywamy to biurokracją. Ale jak popatrzymy na zasady biurokracji według Maxa Webera, okaże się, jak dalece odbiegają one od naszej rzeczywistości.

KK: Słowo biurokracja jest trochę mylące. Słowianin myśląc "biurokracja", ma na myśli lekko rozmemłaną instytucję, podatną na korupcję, łatwą do oszukania, z niekompetentnymi urzędnikami, wykazującymi dyskusyjną sprawność umysłową. To nie ma nic wspólnego z żelazną, precyzyjną, na swój dziwny sposób kompetentną anglosaską czy niemiecką biurokracją - także korporacyjną. Biurokracja słowiańska - to brnięcie przez smołę, biurokracja anglosaska - to zderzenie z czołgiem. Biurokrata germański - to paranoik, działający z obezwładniającą precyzją, słowiański - to schizofrenik o smutnej twarzy.

BB: Czy w koncepcji Maxa Webera, czy w systemie funkcjonalnym Fredericka Winslowa Taylora - jego metody zarządzania zwielokrotniły wydajność robotników i zapoczątkowały m.in. badania i precyzyjne ustalenia sposobu wykonania i czasu trwania każdej operacji produkcyjnej - założenia dla sprawnej organizacji są zbieżne, począwszy od apolityczności instytucji i jej pracowników, poprzez ciągłość działania i podział pracy, aż do koordynacji działania, poprzez hierarchię służbową i sformalizowanie norm postępowania.

Formalnie tak jest, są nawet takie urzędy, które umiejętnie nawiązują do obu koncepcji, ale rzeczywistość trzeszczy. Widać to zwłaszcza w procesie zamówień publicznych.

BB: Najgorsze jest to, że urzędnicy działają racjonalnie. Przykład - duże, ważne ministerstwo. Przetarg na konsulting, dotyczący architektury ogólnopolskiego systemu informatycznego, krytycznego dla funkcjonowania państwa, którego wdrożenie będzie kosztować kilkaset milionów złotych. Kryterium - 100% ceny. Tzn., że jakość, ale i nawet istnienie oferty - nie ma znaczenia. Wygrywa jednoosobowa firma, z ofertą za 5 tys. zł. Z punktu widzenia celu, czyli uruchomienia skutecznego systemu - idiotyzm kompletny, gwarantowane ryzyko klęski i zmarnowania publicznych środków. Z punktu widzenia ministerialnego działu zamówień, zwłaszcza jego pracowników - działanie absolutnie racjonalne.

KK: To prawda. NIK nigdy i nigdzie nie zakwestionował kryterium 100% ceny, zaś wprowadzenie dodatkowego kryterium - np. jakości albo doświadczenia - to dopuszczanie rzeczy miękkich i dyskusyjnych, które są łatwo oprotestowywalne i podejrzane, no bo dlaczego właściwie wybraliście firmę X, obywatelu? Przecież była dużo droższa?

BB: Mechanizmy służące w założeniu minimalizacji ryzyka działają w ten sposób, że to ryzyko czynią pewnym. Nie jest to jednak tylko domena administracji publicznej.