Regulatorzy i operatorzy

Viviane Reding, komisarz Komisji Europejskiej ds. społeczeństwa informacyjnego, ogłaszając propozycję zmian w dyrektywach dla osiągającego 649 mld euro unijnego sektora ITC, poszła na wojnę prawie ze wszystkimi, którzy uważają, że nim rządzą, zarówno z największymi europejskimi operatorami, jak i krajowymi regulatorami.

Viviane Reding, komisarz Komisji Europejskiej ds. społeczeństwa informacyjnego, ogłaszając propozycję zmian w dyrektywach dla osiągającego 649 mld euro unijnego sektora ITC, poszła na wojnę prawie ze wszystkimi, którzy uważają, że nim rządzą, zarówno z największymi europejskimi operatorami, jak i krajowymi regulatorami.

Efekty liberalizacji rynku telekomunikacyjnego dowiodły słuszności dalekowzrocznych koncepcji wymyślonych w czasach, kiedy we wszystkich państwach europejskich rządziły państwowe monopole. Tamte pierwsze etapy rozwoju konkurencji to stopniowe uwalnianie poszczególnych rodzajów działalności telekomunikacyjnej i tworzenie we wszystkich państwach europejskich instytucji regulacyjnych, które bez związków właścicielskich z byłymi monopolistami miały zapewnić podmiotom wchodzącym na rynek sprawiedliwe warunki startu.

Narodowi regulatorzy zostali wyposażeni w rozbudowany zestaw narzędzi prawnych, mających neutralizować zdolności obronne dominujących graczy rynkowych. Najtrudniejsze, czego regulatorzy usiłują się nauczyć w dotychczasowej koncepcji, to badanie relacji kosztów do ceny. Praktyczna skuteczność tego systemu prawnego bywała różna. Wbrew tradycji kształtowania się prawa trzeba było wymyślać rozwiązania regulacyjne ex-ante bez żadnych wcześniejszych doświadczeń i wdrażać je w warunkach, w których wpływ szybko zmieniających się technologii był i nadal jest w dużej części trudny do przewidzenia.

Pięćset milionów abonentów

Jednym z zakładanych od początku przejawów liberalizacji miało być tworzenie wspólnego rynku dla sieci i usług. Rzeczywiście, inwestorzy - zarówno branżowi, jak i z rynku kapitałowego - bywają obecni w różnych krajach, coraz częściej działając pod tą samą marką, budując stopniowo paneuropejską obecność, ale nie mogą tworzyć jednolicie zarządzanych firm. Komisja Europejska stara się skłaniać państwa członkowskie do harmonizowania podejścia do regulacji. Pakiet dyrektyw z 2002 r. w wielu obszarach daje szczegółowe wskazówki, ale pole interpretacji dla 27 regulatorów narodowych jest nadal spore. Przewidywany dyrektywą ramową system wzajemnych konsultacji nie może gwarantować pełnej harmonizacji.

Pięć lat później wiemy, że z jednej strony wyścig technologiczny praktycznie zniósł bariery pomiędzy różnymi rodzajami sieci, z drugiej zaś, widać jeszcze wiele problemów, które nie zawsze są objęte przepisami dyrektyw i są różnie rozwiązywane. Nie zawsze oznacza to konieczność opracowania nowych przepisów. Zdaniem Komisji Europejskiej, czas odchodzić od regulacji tam, gdzie działa rynek, a poprawiać ich skuteczność tam, gdzie są potrzebne.

Komisarz Viviane Reding chce wzmacniać niezależność regulatorów narodowych, ale proponuje, by dla pewnych decyzji regulacyjnych stworzyć instytucję paneuropejską. Oprócz nadzoru nad ponadnarodową działalnością operatorów, w kompetencjach unijnego regulatora znalazłyby się niektóre kwestie związane z gospodarką widmem, a także bezpieczeństwem, które dotąd przypisywano ENISA. Samo hasło odebrania kompetencji decyzyjnych narodowym regulatorom, choćby w bardzo ograniczonym zakresie, wywołało u wielu z nich ostrą reakcję alergiczną, przywoływanie argumentów o niepodległości, lokalnej specyfice i bezpieczeństwie narodowym. Viviane Reding trudno będzie na razie liczyć na wsparcie, ale wywołany temat będzie musiał w końcu znaleźć rozwiązanie.

Efektywniej przez podział

Możliwość wyboru spośród różnorodnych konkurencyjnych ofert to dla przeciętnego Europejczyka od jakiegoś czasu coś codziennego i naturalnego. Jednak osiągnięcie strategicznego celu unijnej polityki dla sektora komunikacji elektronicznej, którym ma być ustabilizowane działanie rynkowych mechanizmów samoregulujących, to wciąż przyszłość. Ci, którzy jeszcze niedawno działali jako monopoliści, zyskali na konkurencji bodajże najwięcej - w wyniku prywatyzacji przekształcili się w komercyjne firmy, mają prawie nieograniczony dostęp do kapitału i na większości rynków, gdzie rządzi ekonomia skali, w tym budowana przez lata infrastruktura, nadal zajmują bezpieczne dominujące pozycje. Już samo to każe się zastanawiać nad dalszym mechanizmem rozwoju rynku.

Zmuszenie posiadaczy infrastruktury dostępowej do oferowania zasobów innym operatorom dało silny impuls do rozwoju usług szerokopasmowego Internetu, ale nauczyło również ich samych proponowania coraz bardziej złożonych usług. Usługi multimedialne w Internecie, w tym interaktywna telewizja IP, HDTV, to nadzwyczaj atrakcyjna wizja rozwoju rynku, ale też oczywiste wyzwanie inwestycyjne we wszystkich warstwach sieci. Pojęcie warstw w sieciach nowej generacji też ulega ewolucji, zmieniają się obszary i sposoby dominacji, ale niekoniecznie ci, których dotąd było stać na tworzenie barier wobec innych.

Komisja Europejska poddaje publicznej ocenie pytanie, czy nie należałoby wyposażyć dotychczasowego systemu regulacyjnego w dodatkowe, bardziej radykalne narzędzie, nakaz podziału operatorów o znaczącej pozycji rynkowej na część usługową i infrastrukturalną? Oczekiwanym efektem miałoby być urealnienie zarówno cen za oferowanie infrastruktury, co przy zmniejszających się marżach coraz trudniej badać stosując regulacyjny audyt kosztów, jak i cen za hurtowe świadczenie usług. Nie można się dziwić, że wszyscy operatorzy, których tego rodzaju regulacja mogłaby dotyczyć, z wyjątkiem brytyjskiego BT, które już ćwiczy podobny eksperyment, podnieśli zgodny lament nad pomysłem pani Komisarz i zaangażowali do wymyślania argumentów najdroższych ekspertów. Ich dotychczasowe komentarze można podsumować komunikatem - ona chce zabić nas i w ten sposób rynek.

Koszty tego rodzaju operacji byłyby z pewnością duże, ale z drugiej strony należy się zastanowić, czy potencjalnie wymuszony w ten sposób wzrost efektywności nie stanie się atrakcyjny dla inwestorów, którzy mają sfinansować rozwój sieci i usług nowych generacji. Trzeba przyjąć, że to dopiero początek dyskusji i że w końcu zwycięży rachunek ekonomiczny, a nie ambicje. Nie można też wykluczyć, iż operatorzy będą szukać własnych dróg podziałów strukturalnych.