Plany nie wystarczą

Od przyjęcia przez rząd naszego kraju strategii e-Polska minęło już kilka lat. Polska administracja wciąż jednak nie jest w pełni gotowa do pracy w sieci. Łatwiej jest zmieniać prawo czy opracowywać kolejne koncepcje niż podejmować konkretne, skuteczne działania.

Od przyjęcia przez rząd naszego kraju strategii e-Polska minęło już kilka lat. Polska administracja wciąż jednak nie jest w pełni gotowa do pracy w sieci. Łatwiej jest zmieniać prawo czy opracowywać kolejne koncepcje niż podejmować konkretne, skuteczne działania.

Na pytanie o przygotowanie polskich urzędów do dostępu do informacji, usprawniania procesu przetwarzania i upowszechniania informacji oraz wiedzy trudno jest dzisiaj odpowiedzieć pozytywnie. Warto się jednak zastanowić, z jakimi największymi wyzwaniami i problemami borykają się polskie organy władzy w swoim podejściu do strategicznego zarządzania informacją.

Władze publiczne dysponują z natury rzeczy olbrzymimi zasobami informacyjnymi. Oprócz użycia informacji dla własnych celów mogą dzielić się nimi z zainteresowanymi ich wykorzystaniem obywatelami i organizacjami. Władza może traktować informacje jako: zasób publiczny, zasób powstały na potrzeby urzędu, informację, która nie jest zasobem. Wyszczególnione podejścia do posiadanych informacji narzucają określony schemat postępowania. Największych zmian wymaga potraktowanie informacji publicznej jako zasobu będącego własnością nie tylko władz, ale również podmiotów sektora prywatnego, pozarządowego i obywateli. Przy okazji należy pamiętać, iż upowszechnianie informacji do jej powtórnego wykorzystania jest wypełnieniem wymogów unijnej Dyrektywy 2003/98/WE w sprawie powtórnego wykorzystania informacji sektora publicznego.

W planie działań na rzecz rozwoju elektronicznej administracji na lata 2005-2006 możemy znaleźć następujące stwierdzenie: "W opinii Komisji Europejskiej kluczem do sukcesu efektywnej poprawy funkcjonowania administracji jest połączenie nowoczesnych technologii informacyjnych i komunikacyjnych ze zmianą organizacyjną i nowymi umiejętnościami służb publicznych". Istotnym zadaniem władz publicznych jest więc stworzenie uporządkowanego system informacyjnego. Dotyczy to zarówno poziomu zarządzania (europejski, krajowy, regionalny, lokalny), jak i systemów sektorowych, np. "podatki online". Dużym wyzwaniem jest wypracowanie jednolitych ram interoperacyjności systemów IT. Z jednej strony urzędy samodzielnie próbują stawić czoła wielu problemom, z drugiej - zdecentralizowane podejście, niekoordynowane w skali krajowej i europejskiej, może powodować rozwój świadczenia usług za pomocą niekompatybilnych systemów, które nie są zintegrowane i przystosowane do włączenia w program elektronicznego rządu. Tworzące się w ten sposób wyspy informatyzacji nie rozwiążą problemów i nie sprostają potrzebom coraz bardziej mobilnych społeczeństw Unii Europejskiej.

Brak profesjonalizmu

Wykorzystanie internetu w urzędachW Polsce od przyjęcia przez rząd strategii e-Polska minęło już kilka lat, ale nadal gotowość naszej administracji do pracy w sieci jest ograniczona. W skali ogólnopolskiej nie potrafimy zapanować nad wdrażaniem różnych projektów i programów. Innymi słowy łatwiej jest zmienić prawo, opracować koncepcję niż ją później terminowo, sprawnie i efektywnie wdrożyć. Naszym politykom i urzędnikom brakuje konsekwencji we wprowadzaniu strategii, programów i polityk zgodnie z profesjonalnym policy cycle: pojawia się problem do rozwiązania, następuje jego definicja, identyfikacja alternatywnych rozwiązań, ocena opcji, wybór działań, implementacja (wdrożenie) i na koniec ewaluacja. Jeśli nawet podążamy tym tokiem, to pojawiają się utrudnienia we wdrażania ICT, które są powodowane różnymi uwarunkowaniami finansowo-materialnymi, merytorycznymi oraz prawnymi. Do tego dochodzą częste zmiany kierownictwa i osób podejmujących decyzje, które zmieniają dotychczasowe założenia projektów oraz metody osiągnięcia celów. W ten sposób większość terminów wynikających z zaplanowanych ustaleń lub przewidywanych ustawami nie jest dotrzymywanych. Dotyczy to zarówno kompleksowych rozwiązań obejmujących swym zasięgiem cały kraj, jak i zobowiązań nałożonych na konkretne podmioty sektora publicznego.

Przykładem niech będzie stworzenie zintegrowanej elektronicznej platformy dla usług elektronicznych w ramach tzw. Wrót Polski. Projekt ten został wpisany do realizacji w strategii informatyzacji na lata 2004-2006 przyjętej przez Radę Ministrów RP dnia 13 stycznia 2003 r. Po ponad trzech latach nadal jesteśmy w fazie koncepcyjnej. Rozwinięciem Wrót Polski jest e-PUAP-WKP, dofinansowany ze środków Sektorowego Programu Operacyjnego - Wspieranie Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Kolejny przykład to sprawa podpisu elektronicznego. Od uchwalenia ustawy minęły cztery lata, a większość polskich urzędów nadal nie jest gotowa do prowadzenia oficjalnej elektronicznej korespondencji. Szacuję się, iż obecnie ok. 10% jednostek samorządu terytorialnego jest gotowych do wywiązania się z ustawowych obowiązków (przygotowanie formularzy elektronicznych, zakup stanowisk do składania e-podpisu oraz utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej). Czy reszta zdąży się przygotować mimo przesunięcia na 2008 rok terminu obowiązkowego wprowadzenia przez urzędy zapisów ustawy?

Przypomnę o Biuletynie Informacji Publicznej, który pomimo ustawy przewidującej 18-miesięczne vacatio legis nie został wdrożony na czas (lipiec 2003 r.) przez wiele podmiotów sektora publicznego. Co więcej, do dnia dzisiejszego nie jest on w pełni funkcjonalny. Dla wielu podmiotów sektora publicznego BIP okazał się kolejnym obowiązkiem ustawowym, który trzeba wykonać, ale bez zrozumienia i świadomości potencjalnych korzyści płynących z posiadania dobrze prowadzonego i wypełnionego informacjami publicznymi teleinformatora. Oprócz braku wielu wymaganych ustawą treści do głównych problemów należy także brak standardów w formie prezentowania i udostępniania informacji. Struktury stron podmiotowych są wynikiem indywidualnej interpretacji przepisów i w konsekwencji zróżnicowane zarówno pod względem formy, jak i zakresu prezentowania danych. W znakomity sposób utrudnia to znalezienie i szybkie dotarcie do szukanej informacji, gdyż zmusza odwiedzającego do zaznajomienia się z zasadami nawigacji na każdej stronie z osobna. Nie ma również jednolitego systemu adresacji stron podmiotowych BIP. Jak dotąd sukcesem było więc to, że BIP zaczął w ogóle funkcjonować.

Zarządzanie informacją w gminach

Najważniejszy problem w przygotowaniu polskiej administracji do pracy w sieci.Z przeprowadzonych w 2004 r. badań ankietowych w województwach: podlaskim, lubelskim i wielkopolskim wynika, iż w zdecydowanej mniejszości są te gminy, które do wykorzystania nowych technologii informacyjno-komunikacyjnych podchodzą w sposób kompleksowy i procesy informatyzacji łączą z całościową modernizacją swego funkcjonowania. Z uzyskanych informacji wynika, iż większy nacisk na odpowiednie wykorzystanie ICT kładą gminy średnie i duże, a największy problem z odpowiednim podejściem do nowych technologii jest w małych gminach wiejskich. Formalnie celem ankiety-wniosku o udostępnienie informacji publicznej było uzyskanie podstawowych informacji dotyczących gminy oraz urzędu gminy. Nieformalnie ankieta miała posłużyć do sprawdzenia, jak gminy reagują na wniosek o udzielenie informacji publicznej i jak sprawnie poradzą sobie z odpowiedzią na 10 prostych pytań. Ponad 1/3 władz gmin nie odpowiedziała na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a ok. 20% udzielonych odpowiedzi nadesłano po ustawowo wyznaczonym terminie. Średni czas odpowiedzi na wniosek wyniósł 15,5 dnia, przy czym nieznacznie szybciej odpowiadały gminy, które posiadały intranet niż gminy bez wewnętrznej sieci komputerowej.

Niepowodzenia i komplikacje we wdrażaniu technologii informacyjnych w sektorze publicznym nie są przypadłością tylko naszego kraju. Przykłady podobnych problemów występują we wszystkich państwach, także bardziej zaawansowanych technologicznie niż Polska. Doświadczenia Wlk. Brytanii z lat 90. pokazują, iż wdrożenie systemów informatycznych przyniosło opóźnienia w załatwianiu spraw, zamieszanie i niedogodności dla obywateli, a także cechowało się niewielką efektywnością poniesionych wydatków. Nie bez znaczenia jest wielkość państwa. Zdecydowanie łatwiej jest wdrożyć projekty w państwach o mniejszej liczbie mieszkańców, o czym świadczą sukcesy Estonii, Słowenii Danii czy Finlandii. Na to jednak dużego wpływu nie mamy. Polska z 38 mln obywateli należy do dużych państw UE i choćby z racji tej skali budowa e-administracji to ogromne wyzwanie dla kraju.

Poza informatyką

Przydatność i efektywność wykorzystania wszelkiego rodzaju rozwiązań i narzędzi ICT zależy przede wszystkim od czynników "nieinformatycznych", takich jak: organizacja i odpowiednio sformalizowane zasady funkcjonowania instytucji, świadomość i odpowiedni poziom wiedzy użytkowników, w tym zwłaszcza kierownictwa instytucji. Zwróćmy uwagę na kilka z nich.

1. Zwiększanie świadomości korzyści i zagrożeń

Użytkownicy oraz beneficjenci nowych technologii w administracji, czyli wszyscy obywatele są zainteresowani sprawną i efektywną administracją publiczną. Mogą więc wspierać wysiłki modernizacyjne służące poprawie jakości świadczonych usług oraz wzmocnieniu procesu demokratycznej legitymizacji sprawowania władzy. Pod warunkiem jednak, że są świadomi i rozumieją potrzebę wprowadzanych zmian. Warto więc jak najszerzej pokazywać wszelkie korzyści, jakie niesie ze sobą wdrożenie nowych rozwiązań. Korzyści obejmujące podwyższenie jakości i podaży informacji, skrócenie czasu realizacji spraw, zmniejszenie uciążliwości administracyjnych, redukcję kosztów, wyższy poziom usług, zwiększoną wydajność i satysfakcję obywateli. Osiągane korzyści są współzależne i wzmacniają się nawzajem, jeżeli zmiany dokonywane są jednocześnie w kilku dziedzinach. Oszacowanie tych korzyści nie jest zadaniem łatwym, ale należy to czynić ze względu na rosnące koszty budowy oraz utrzymania e-administracji.

2. Lider i koordynacja

Tak jak w przypadku przedsiębiorstw prywatnych, również w sektorze publicznym nieodzownym elementem sukcesu jest skuteczne przywództwo. Lider nie tylko rozumie potrzebę zmian, ale jest zdolny do sformułowania długofalowej wizji i posiada umiejętność skupienia wokół siebie grupy osób, które wizję tę mogą konsekwentnie realizować. Taki lider musi istnieć zarówno w instytucjach i służbach publicznych, jak i urzędach samorządowych oraz w rządzie. Oczywiście sprawami informatyzacji na co dzień nie musi się zajmować premier, prezydent, burmistrz czy wójt, ale to od nich oczekuje się sygnału, "zielonego światła" dla wdrażania ICT. Kluczowa jest tutaj współpraca z ministrem odpowiedzialnym za informatyzację, informatykami urzędów, informatykami miejskimi, którzy znają się na systemach przepływu informacji, rozumieją istotę systemów informatycznych i na co dzień wdrażają rozwiązania informatyczne w polskich urzędach.

Wydaje się, że dobrym rozwiązaniem było przeniesienie wielu spraw związanych z informatyzacją administracji do jednego ministerstwa. Taką rolę stara się pełnić MSWIA, a w zasadzie departament informatyzacji, którego zasoby kadrowe nie pozwalają na rozwinięcie skrzydeł i koordynowanie wszystkich spraw z tym związanych. Wydawanie pieniędzy ze środków unijnych na niektóre projekty informatyczne w urzędach nadal jednak nadzoruje Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Nie jestem zwolennikiem nadmiernej rozbudowy administracji, ale chciałbym wiedzieć, jak jest realizowana zapowiedź z lutego br. powołania Urzędu ds. Informatyzacji. Jesień 2006 r. zbliża się dużymi krokami, a dyskusja wokół tego pomysłu ucichła równie szybko jak się pojawiła.

3. Synergia i zmiany kompleksowe

Innym zagrożeniem związanym z zastosowaniem ICT w administracji jest stawianie na pierwszym miejscu informatyzacji i podporządkowania systemowi informatycznemu innych procesów zachodzących w jednostkach sektora publicznego. Wprawdzie zdaniem przedstawicieli m.in. Urzędu Miasta Gliwice teza o przejściu z biurokracji do technokracji jest nieuzasadniona, jednak błędne automatyzacja i algorytmizacja mogą doprowadzić do działań niezgodnych z prawem i do zastąpienia dyktatu urzędnika dyktatem komputera. Technologia jest "twardym" narzędziem, a człowiek "miękką" istotą, stąd też takie koncepcje jak e-government muszą przewidywać mechanizmy samokontroli i stosownej ewaluacji, aby np. nie powodować działań ograniczających prawa człowieka do prywatności. Ponadto wdrażanie nowych technologii teleinformatycznych powinno być umiejscowione w szerszym kontekście realizowania zmian w działalności merytorycznej i być postrzegane jako projekty merytoryczne, a nie informatyczne.

4. Panowanie nad zasobami informacji

Zalew informacji powodowany przez nowe nośniki i narzędzia informatyczne może spowodować, iż nie tylko obywatele, ale również urzędnicy będą przeładowani informacją. Doprowadzi to do niezdolności do szybkiego zajmowania stanowisk, odwlekania w czasie podjęcia decyzji i wydłużania stanu załatwianych spraw. Samo przejście z pracy papierowej na elektroniczną stanowi utrudnienie dla większości urzędów. Część pracowników odbiera wdrożenie elektronicznego obiegu dokumentów (EOD) jako znaczne zwiększenie obowiązków. Do zakończenia wdrażania EOD urzędnicy są zmuszeni, aby wykonywać te same czynności dwukrotnie, co powoduje dodatkowe zadania, frustrację i niechęć do zmian. Z drugiej strony, praca na dokumencie elektronicznym i wymiana informacji drogą elektroniczną oznacza również wyższe wymagania wobec pracowników. Nadal tylko w nielicznych urzędach nowi pracownicy podejmujący pracę są poddawani testom na znajomość obsługi oprogramowania biurowego, a znajomość tych systemów powinna stanowić jedno z kryteriów przy rozpatrywaniu wniosku o przyjęcie do pracy.

Z większym wykorzystaniem ICT w polskich urzędach wiąże się kwestia zabezpieczeń i bezpiecznego użycia nowych technologii. Względy bezpieczeństwa i ochrony danych stanowią jedną z głównych barier w wykorzystaniu Internetu. Niestety, wiele prawnych rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo (m.in. e-podpis) pozostaje nadal niewdrożonych.

Dr Marcin Sakowicz jest adiunktem w Katedrze Administracji Publicznej SGH w Warszawie. Część informacji w artykule pochodzi z pracy doktorskiej autora "Modernizacja samorządu terytorialnego w procesie integracji Polski z Unią Europejską".