Państwo do konsolidacji

Obywatele uważają administrację publiczną za jeden organizm. W rzeczywistości jest to kilka tysięcy oddzielnych struktur, obrosłych biurokratycznymi naroślami. Czy można zracjonalizować działanie państwa? Jak w tym może pomóc informatyka?

S. Kosieliński
15.05.2012

Wspólne zamówienie publiczne
Zgodnie z ustawowym zapisem (art. 16 ust. 1 ustawy Prawa Zamówień Publicznych) wspólne prowadzenie postępowania (zamówienie wspólne) polega na wyznaczeniu przez zainteresowanych zamawiających spośród własnego grona, zamawiającego upoważnionego do przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia w ich imieniu i na ich rzecz. Wyznaczenie ma następować w drodze zgodnego i dobrowolnego porozumienia zainteresowanych stron - najczęściej dokonywane będzie w drodze dwu- lub wielostronnej (zależnie od liczby zainteresowanych podmiotów) umowy cywilnoprawnej. Może to być również jednostronna czynność prawna, czyli pełnomocnictwo upoważniające dany podmiot do przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia w imieniu i na rzecz pozostałych zamawiających.
Oczywiście, nie w każdej sytuacji możliwe będzie wspólne przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Do zamówień szczególnie nadających się, ze względu na swój uniwersalny charakter, można zaliczyć m.in.: dostawy paliw, energii elektrycznej czy też sprzętu komputerowego; usługi telekomunikacyjne, opracowywanie dokumentacji aplikacyjnych, strategii, sporządzanie analiz; roboty budowlane, takie jak budowa infrastruktury telekomunikacyjnej.
To jeden z największych absurdów Polski resortowej. Na mocy poszczególnych ustaw działa w naszym kraju 15 różnych wojewódzkich inspekcji i komend. Określa się je mianem zespolonej administracji rządowej. Jej organami są na przykład Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Komendant Wojewódzki Policji czy Wojewódzki Lekarz Weterynarii. Formalnym zwierzchnikiem jest dla nich wojewoda. Ale to tylko pozorna konsolidacja. Każda z tych instytucji - z chlubnym wyjątkiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - utrzymuje własny aparat pomocniczy do obsługi. Każda zatrudnia własnych księgowych, kadrowców, informatyków, specjalistów od zamówień publicznych, BHP i od ochrony informacji niejawnych, kierowców, sprzątaczki, konserwatorów, portierów, dozorców, palaczy i sekretarki.

"Odsetek stanowisk obsługowych w jednostkach administracji zespolonej wynosi ok. 24 %, przy czym im mniejsza jest to jednostka, tym większy jest udział tych stanowisk" - czytamy w założeniach do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji terenowych organów administracji rządowej. W myśl przedstawionych tam propozycji, likwidacji miałyby ulec wszystkie urzędy obsługujące organy rządowej administracji zespolonej w województwach. Ich obsługę będą prowadziły wydziały urzędy wojewódzkie - jako centra usług wspólnych.
Prace nad konsolidacją rządowej administracji zespolonej trwają już trzy lata. Wciąż jednak nie doczekaliśmy się projektu ustawy. Czy Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji poradzi sobie teraz z tym zadaniem? A może wojewodowie - nie czekając na ustawę - powinni chociaż narzucić podległym instytucjom jednolity system obiegu dokumentów oraz zintegrowany system wspomagania zarządzania klasy ERP?

Bilans zysków i strat

Administracja rządowa to w sumie 630 instytucji: ministerstw, urzędów centralnych i urzędów naczelnych oraz urzędów wojewódzkich. Administrację samorządową tworzy z kolei 2479 urzędów gmin, 314 starostw powiatowych i 16 urzędów marszałkowskich, nie mówiąc już o podległych im placówkach. Dodajmy do tego administrację państwową, czyli Kancelarię Sejmu, Senatu, Najwyższą Izbę Kontroli, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, Sąd Najwyższy i sądy powszechne, by zrozumieć, jakim molochem jest administracja publiczna.

Formalnie, z danych Głównego Urzędu Statystycznego wynika, że w ubiegłym roku spadło zatrudnienie w administracji publicznej. Odchudziła się ona o prawie 10,3 tys. osób - informuje Rzeczpospolita. W 2011 r. w samej administracji zatrudnionych było nieco ponad 430 tys. osób, czyli o 2,3% mniej niż rok wcześniej. Najbardziej odchudziły się samorządy - o 8,6 tys. osób. Rządowi, poszczególnym ministrom pozbywanie się nadmiernego zatrudnienia idzie słabiej. W ciągu 2011 r. liczba urzędników stopniała o 0,93%. Mimo to dalej jest aktualny pogląd z projektu strategii średniookresowej "Sprawne państwo" przygotowanej w poprzedniej kadencji Sejmu pod kierunkiem Michała Boniego: "Zarządzanie zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w znacznym stopniu utrudnia brak instrumentów do pomiaru obciążenia pracą w urzędach. Uniemożliwia to jednoznaczne stwierdzenie, czy rozłożenie zatrudnienia w urzędach jest racjonalne. Jak pokazują wyniki wartościowania, ubocznym skutkiem tego stanu rzeczy powiązanego z brakiem długookresowej perspektywy jest istnienie dużej liczby stanowisk wymagających bardzo prostych kompetencji". Można to odczytać jako sygnał, że nadszedł czas na centra usług wspólnych oraz outsourcing w administracji publicznej.

W założeniach ze stycznia 2011 r. do proponowanej ustawy konsolidacyjnej szacuje się, że w jednostkach podległych wojewodom zatrudnionych jest łącznie, w przeliczeniu na pełne etaty, 13 528 pracowników. Na tę liczbę składa się 10 577 pracowników (etatów) wykonujących zadania merytoryczne oraz 2951 etatów do obsługi tychże zadań. Kryterium podziału na zadania merytoryczne i obsługowe jest, czy dany pracownik wykonuje zadania administracji rządowej, wynikające z ustaw i aktów wykonawczych do ustaw, czy też treścią jego pracy są działania pozwalające innym pracownikom na wykonywanie tych działań.

W nowym proponowanym modelu urzędu wojewódzkiego wszyscy pracownicy merytoryczni konsolidowanych instytucji utworzą wydziały - inspektoraty, np. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska czy też Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Natomiast pracownicy obsługi zostaną włączeni do funkcjonujących już w urzędach wojewódzkich komórek obsługowych. I te komórki będą tworzyć centrum usług wspólnych. Szacuje się, że pracę tam znajdzie jednak tylko 43% pracowników obsługi z konsolidowanych jednostek. Oznacza to zmniejszenie obsady osobowej zadań obsługowych o 1678 osób (etatów).

Przewidywane korzyści finansowe z tego tytułu wyglądają bardzo zachęcająco. Pomimo początkowych kosztów konsolidacji szacowanych na 68,5 mln zł oraz rocznych kosztów utrzymania i eksploatacji systemów informatycznych na poziomie 14,5 mln zł, w perspektywie 10 lat oszczędności wyniosłyby 34,7 ml zł rocznie.

Niestety, te suche szacunki nie mówią o kosztach społecznych planowanej operacji. Z jednej strony media i politycy co chwilę grzmią o rozroście biurokracji. Z drugiej... jakżeż widowiskowo będzie krytykować rząd Donalda Tuska za zwolnienia z pracy czterdziestokilkuletniej pani Jadzi, kasjerki z inspektoratu, czy też pana Władka, palacza w kotłowni, tuż przed okresem ochronnym. Nic dziwnego, że Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji nie chce się wypowiadać o założeniach do tej reformy, dopóki projekt ustawy nie będzie gotowy.

Szansa na biznes

Bez strażaków i policjantów
Konsolidacja nie obejmuje dużych jednostek odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego w województwie oraz ściśle podporządkowanych nadrzędnym jednostkom centralnym, czyli Komendy Wojewódzkiej Policji i Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Z konsolidacji wyłączone zostaną ponadto - z uwagi na swój status - zakłady opieki zdrowotnej oraz wojewódzkie stacje sanitarno-epidemiologiczne.
Założenia do ustawy konsolidacyjnej przewidują konieczność poniesienia znacznych wydatków na zakup aplikacji informatycznych niezbędnych do scentralizowania zadań obsługowych. Niezbędne będzie zakupienie i wdrożenie aplikacji zapewniającej elektroniczny obieg dokumentów, programu kadrowo-finansowego klasy ERP, łączy o odpowiedniej przepustowości umożliwiających elektroniczną łączność pomiędzy współpracującymi jednostkami. Ogółem jednorazowe koszty zakupu i wdrożenia technologii informatycznych mogą wynieść 53,7 mln zł.

W przypadku Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, który aktywnie wspiera działania na rzecz procesu konsolidacji, oznaczać to będzie rozbudowę systemu obiegu dokumentów i systemu klasy ERP. Katowiccy urzędnicy zastanawiają się nad tym, czy - nie czekając na ustawę - już teraz rozpocząć proces konsolidacji poszczególnych urzędów poprzez informatykę. Część inspektoratów działa na przestarzałym sprzęcie, bez odpowiedniego wsparcia technicznego. Gdy wojewoda zaproponuje im swoje rozwiązania, będzie im łatwiej funkcjonować.

Równolegle można zastanawiać się też nad powierzeniem obsługi informatycznej czy też księgowej zewnętrznym firmom, szczególnie gdy zlikwidowano gospodarstwa pomocnicze urzędów. Bardzo by to wzmocniło rynek outsourcingu w Polsce, jednocześnie zmniejszając liczbę etatów w urzędach wojewódzkich. Niestety, przykłady ze szczebla ministerialnego dotyczą na razie tylko prostego outsourcingu. Analiza zamówień publicznych ministerstw z ostatnich pięciu lat pokazuje, że resorty decydują się na zlecenie na zewnątrz zazwyczaj utrzymania czystości, ochrony obiektu, usług prawnych, archiwizacji dokumentacji, monitoringu mediów, tłumaczeń, usług informatycznych, serwisu sprzętu biurowego, niektórych usług finansowo-księgowych oraz ekspertyz (najczęściej usługi badawczej wybranego zjawiska). W stosowaniu outsourcingu przodują: Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Najmniejszy procentowy wskaźnik wykorzystania outsourcingu odnotowuje się w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej oraz w Ministerstwie Środowiska.

Przyczyną bardzo rzadkiego zlecania na zewnątrz usług finansowo-księgowych jest, wynikający z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, szeroki zakres odpowiedzialności głównego księgowego każdej jednostki sektora finansów publicznych, który musi być zatrudniony na podstawie stosunku pracy. Główni księgowi, chcąc mieć pewność, że współpracują z osobami kompetentnymi, wolą bazować na swoich pracownikach, niż zlecać te zadania podmiotom zewnętrznym.

Rządowe Centrum Usług Wspólnych

Głębsze zmiany w podejściu administracji rządowej do usług wsparcia działalności merytorycznej przyniesie rozwój Centrum Usług Wspólnych przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (CUW). Powstało ono przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w instytucję gospodarki budżetowej. Jest jednostką sektora finansów publicznych.

Przedmiotem działalności rządowego CUW są m.in.: usługi realizowane na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, prowadzenie wspólnych lub centralnych zamówień publicznych, usługi poligraficzne dla instytucji rządowych oraz jakichkolwiek przedsiębiorstw, kompleksowe usługi motoryzacyjne w zakresie serwisowania samochodów różnych marek, a także organizowanie szkoleń, konferencji, imprez integracyjnych oraz wypoczynku indywidualnego.

CUW zdobył uznanie przetargami na łączność komórkową w skali całej administracji publicznej, przynosząc wielomilionowe oszczędności skarbowi państwa. Ma także za sobą przetargi, m.in. na papier kserograficzny. Szykuje się zaś do przetargu na scentralizowane zakupy biletów lotniczych.

"Wartość zamówień centralnych w ramach 26 typów dostaw i usług prowadzonych przez Centrum Usług Wspólnych to ponad 400 mln zł rocznie. Celem jest uzyskanie w ramach przeprowadzonych postępowań oszczędności na poziomie 10-20% (40-80 mln zł) przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniego standardu zamawianych dostaw i usług" - wyjaśnia Mateusz Matejewski, dyrektor Centrum Usług Wspólnych. Przykładowo w przetargu z roku 2011 na usługi telefonii komórkowej, które objęło ponad 600 jednostek administracji państwowej, wartość szacunkowa zamówienia mówiła o 50,3 mln zł. Okazało się, że Polska Telefonia Cyfrowa, operator sieci T-Mobile, zaproponował najkorzystniejszą ofertę w wysokości 18,9 mln zł netto. W ten sposób uzyskano ponad 60% oszczędności.

Jeden na całą instytucję
W Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach, który wspiera proponowaną reformę rządowej administracji zespolonej, jest łącznie 1120 etatów (merytorycznych i pracowników obsługowych). Jeśli w innych urzędach podległych wojewodzie obsługą zajmuje się teraz 260 osób, to tylko 130 z nich, po wprowadzeniu konsolidacji, otrzyma etaty w urzędzie wojewódzkim. W urzędzie tym na 150 pracowników merytorycznych przypada jedna osoba do obsługi kadrowej. Utrzymanie tych proporcji w przypadku konsolidacji oznaczałoby, że do obsługi kilku mniejszych jednostek administracji zespolonej (np. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków czy Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego) wystarczyłaby jedna osoba.

Centrum Usług Samorządowych
Samorządowcy, ośmieleni przykładem rządowego Centrum Usług Wspólnych, zgodnie z duchem Prawa Zamówień Publicznych, tworzą także podobne centra u siebie. Na razie skupiają się na prowadzeniu wspólnych zamówień.
Agencja Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej sp. z o.o. prowadzi Centrum Usług Samorządowych. Z jego usług korzysta 28 gmin, udziałowców spółki. Na mocy Prawa Zamówień Publicznych Agencja stała się tzw. Wspólnym Zamawiającym, uprawnionym do wszczynania procedury zakupowej dla zainteresowanych Jednostek Samorządu Terytorialnego.
Zakupy grupowe to pojęcie doskonale znane na rynku. Ich istota polega na porozumieniu się stosunkowo dużej liczby osób czy podmiotów, chcących w podobnym czasie zakupić te same towary i usługi. Pomysł bazuje na zasadzie "im większe zamówienie, tym większy rabat", a o wielkości zamówienia decyduje w tym przypadku liczba potencjalnych nabywców. O coraz większym zainteresowaniu takim modelem dokonywania indywidualnych zakupów świadczy rosnąca popularność internetowych portali typu Groupon, Gruper, FastDeal, MyDeal. Rynek zakupów grupowych to jeden z najszybciej rozwijających się obecnie segmentów handlu - również w Polsce. Nic dziwnego, że samorządy nie chcą pozostawać z boku.

Liczba komentarzy: 5

  • Analityk

    "jakżeż widowiskowo będzie krytykować rząd Donalda Tuska za zwolnienia z pracy czterdziestokilkuletniej pani Jadzi, kasjerki z inspektoratu, czy też pana Władka, palacza w kotłowni, tuż przed okresem ochronnym." Rozumiem na podstawie tego przykładu, że tylko w wybranych wojewódzkich jednostkach przewiduje się centralne ogrzewanie a reszcie palacze będą niepotrzebni.

  • B5

    Projekty istnieją, działają a ludzie "przeznaczeni" do konsolidacji nic o tym nie wiedzą. Domyślają się być może, ale lepiej im o tym nie mówić... Z czym to się kojarzy?

  • Kasandra

    Ależ będą oszczędności... Z doniesień prasowych wynika, że tak na poziomie dwóch rocznych pensji najlepiej zarabiającego prezesa banku. Za to 1678 osób ma stracić pracę. To rozumiem w skali państwa nie generuje żadnych strat? Kierowcy, sprzątaczki, konserwatorzy, portierzy, dozorcy, palacze, sekretarki i informatycy będą teraz obsługiwać kilka budynków jednocześnie w różnych punktach miasta? Czy tak? Chyba że konsolidacja oznacza tak głęboką integrację, że wszystkie te inspekcje i straże znajdą się pod jednym dachem odpowiedniego urzędu wojewódzkiego. Jeśli nie, to te stanowiska obsługowe będą nadal potrzebne dokładnie w tym samym miejscu, gdzie są obecnie. Nota bene, jaki urząd terenowy stać dzisiaj na własnego konserwatora, palacza czy dozorcę? Skąd autor to wziął? Z projektu założeń do projektu ustawy? Polska resortowa? Zdawało by się, że inspekcje nie są wojewódzkie, lecz o zasięgu ogólnopolskim, czyli powinny być scentralizowane właśnie. W każdym województwie dana inspekcja (ochrony środowiska, handlowa itp.) powinna być zorganizowana identycznie, działać identycznie, być podobnie wyposażona (oczywiście z uwzględnieniem skali) i realizować ten sam program pod kierownictwem i nadzorem swojego głównego inspektora czy ministra. Zespolenie administracji, to psucie państwa, to chaos. Teraz każdy wojewódzki inspektor podlega merytorycznie pod właściwego głównego inspektora i nie merytorycznie pod wojewodę. Po co? Może by tak konsekwentnie pogłębić ten absurd i zrezygnować w ogóle z głównych inspektoratów? Były by wtedy inspekcje stricte wojewódzkie - każda inaczej zorganizowana, z innym programem działań, wyposażeniem i regionalnymi interpretacjami obowiązującego prawa... Zresztą, coś podobnego jest właśnie przygotowywane. Sposób wewnętrznej organizacji inspektoratów ma być opisany w regulaminie organizacyjnym odpowiedniego urzędu wojewódzkiego, a nie w rozporządzeniu odpowiedniego ministra. Konsolidacja nie będzie też zupełna. Wojewodowie nie przejmą laboratoriów, sprzętu specjalistycznego, pojazdów czy specjalistycznego oprogramowania. Przejmą to, co najprostsze: budynki i samochody osobowe. Nadmierne zatrudnienie? A co, wzrosła liczba księgowych, kadrowych czy portierów? Nie, rośnie liczba pracowników merytorycznych właśnie, bo w ostatnich latach znacznie wzrosła liczba obowiązków prawnych - szczególnie od czasu wejścia do Unii Europejskiej, a także w związku z coraz większą informatyzacją działalności urzędów. Obowiązkowe strony internetowe, BIP, ePUAP, bankowość elektroniczna enbepe, Trezor, nieistniejące przed erą komputerów sprawozdania, ewidencje itp. - samo się nie zrobi. Ten, który mówi, że informatyzacja przyniesie oszczędności, ten nie wie co mówi, lub kłamie. Informatyzacja w takiej czy innej formie trwa już blisko 20 lat. No i ile na tym zaoszczędziliśmy? Informatyzacja służy do dopasowania sposobu funkcjonowania urzędów do wymagań współczesności, a nie do czynienia oszczędności. Należy ją jednak robić z głową. Pośpiesznie forsowany przy okazji konsolidacji elektroniczny system obiegu dokumentów będzie niejednorodny. Już obecnie w jednych województwach jest to oparty na linuksie e-Dok autorstwa Centralnego Ośrodka Informatyki, a w innych oparty na Windows Serwer system EZD rodem UW z Białegostoku. Pewnie pojawią się też inne rozwiązania. Wspólne zamówienia? Efekt skali? Groupon? Ratunku... Wszystkie inspekcje będą miały w tym samym czasie pieniądze i takie same potrzeby?

  • Ziemowit Zwiń/Rozwiń

    Warto by podyskutować, dlaczego ten temat nie wywołał dotąd dyskusji ... czyżby zanatto groził naruszeniem ndywidualnych interesów, a krytykować globalnie słusznych pomysłów nie wypada ?

Raport specjalny: Pracodawcy IT


Zapraszamy do pobrania wydania specjalnego Computerworld 'Pracodawcy IT' W publikacji tabele z danymi na temat m.in. zatrudnienia IT, benefitów i form zatrudnienia, które oferują firmy biorące udział w badaniu Computerworld.
Praca w IT