Administracja jak firma

Wzorce dla organizacji służb publicznych należy czerpać z teorii zarządzania i dobrych praktyk biznesowych. Wtedy usługi dostarczane przez administrację będą efektywne i tanie, a dodatkowo również łatwe do zinformatyzowania.

Odpowiedzią na część tych pytań jest analiza przykładów zagranicznych, spojrzenie, jak z takimi problemami radzą sobie inni. Podam tylko jeden, bardzo charakterystyczny przykład - ze sfery polityki społecznej. W końcu lat 90. w Australii wprowadzono reformę publicznych służb zatrudnienia, polegającą na dopuszczeniu sektora prywatnego i organizacji pozarządowych do usług pośrednictwa pracy. Organizacje te wynagradzane są za osiągnięcie celu, jakim jest skuteczne skierowanie bezrobotnego do pracy. Państwo prowadzi rejestr bezrobotnych, "wystawia" dane uprawnionym organizacjom w ustalonym na rok przed reformą formacie oraz finansuje: bezrobotnym zasiłki, a pośrednikom premie za sukces. Efektem było skrócenie w ciągu pierwszego roku o cztery miesiące średniego czasu pozostawania bez pracy i oszczędności na wypłacanych zasiłkach na blisko miliard dolarów. Równocześnie znacząco wzrósł poziom satysfakcji klientów, mierzony przez wynajętą przez rząd agencję. I co ważne dla końcowej konkluzji - pośredniaki generują dochody zamiast kosztów!!! Może więc Australijczycy znaleźli drogę do taniego i sprawnego państwa?

Różnica między zasadami zarządzania w polskiej administracji publicznej a panującymi w sektorze prywatnym jest mniej więcej taka sama, jak różnica między ekonomią polityczną socjalizmu i kapitalizmu. Osoby, które kończyły studia w okresie słusznie minionego ustroju, wiedzą doskonale, o co chodzi. Tym młodszym wyjaśnić należy, że tej pierwszej ekonomii nikt nie rozumiał, choć była powszechnie obowiązująca. Tę drugą rozumieli wszyscy, choć była potępiana i zabraniana. Mam wrażenie, że dzisiaj z administracją publiczną jest tak samo. Chyba nie rozumiemy wystarczająco wagi sposobu zorganizowania Państwa i jasno wyznaczonych, mierzalnych celów dla usług publicznych. Stanowiąc prawa, ważniejsze jest powiedzenie, jaki jest cel regulacji, niż w jaki sposób zadanie publiczne ma być wykonane. Narzucanie sposobu wykonywania zadań publicznych w dobie rewolucji technologicznej, która nie dokonuje się jednocześnie na terenie całego kraju, oznacza konieczność równania do najsłabszych. To zasadniczy hamulec.

Odnoszę wrażenie, że w Polsce naprawdę potrzebna jest dekomunizacja - sposobu stanowienia prawa i organizacji państwa. Administracja państwowa jest reliktem po PRL-owskiej strukturze organizacji państwa, opartej na strukturze sektorów gospodarczych. Należy z tym zerwać. Nowoczesne państwo winno do minimum ograniczyć liczbę regulacji. Winno skupiać się na ustalaniu katalogów praw i obowiązków obywateli i wynikających z nich celów działań dla organów administracji. Wzorce dla organizacji służb publicznych czerpać należy z teorii zarządzania i dobrych praktyk wielkich, prywatnych korporacji. Wtedy dopiero usługi publiczne dostarczane przez administrację będą sprawne i tanie, a dodatkowo równie łatwe do zinformatyzowania, jak usługi finansowe.

Podejmowane po roku 1989 reformy administracji były silnie motywowane politycznie. Wówczas bardziej istotne było włączenie obywateli w proces demokratyczny, niż troska o stworzenie sprawnej, technokratycznej organizacji nastawionej na osiąganie celów. Dlatego mimo ewidentnych sukcesów procesów reformatorskich w administracji pojawiły się też błędy, np. stworzenie dużej liczby powiatów niemogących z dochodów własnych pokryć wydatków koniecznych do wypełnienia usług publicznych stanowiących ich zadanie własne. Istotne zatem jest, by podejmowane dalsze kroki reformowania administracji i porządkowania kompetencji samorządów (np. wprowadzanie rozwiązań metropolitalnych czy aglomeracyjnych) miały bardziej proefektywnościowe nastawienie. Mimo to w polskim samorządzie istnieją podstawy prawne i dobre praktyki wprowadzania rozwiązań rynkowych w sferze takich usług komunalnych, jak zaopatrzenie w wodę czy gospodarka odpadami. Pora wprowadzić te wzorce do porządku prawnego i praktyki również w takich sferach, jak: ochrona zdrowia, pomoc społeczna, oświata i wychowanie czy usługi administracyjne.

Wzorcami, które pojawiły się w ostatnich dwudziestu pięciu latach, na początku w USA, później także w innych krajach, są rozwiązania nazywane w literaturze New Public Management (NPM), czyli model usprawnienia sektora publicznego dzięki przyjęciu rozwiązań wypracowanych w sektorze prywatnym. Założeniem tego podejścia do wykonywania zadań publicznych jest wprowadzenie do sektora publicznego elementów konkurencji i systemu bodźców (zachęt) uzależniających dochody urzędników od osiąganych wyników, a także stosowanych w biznesie sposobów zarządzania. Przywołany wyżej przykład organizacji służb zatrudnienia w Australii, rozwiązania stosowane w wielu miastach USA (najbardziej głośny przykład to Charlotte), organizacja służby zdrowia w Arabii Saudyjskiej to przykłady dobrych praktyk, które warto wziąć pod uwagę w kolejnych etapach reformowania polskiego sektora publicznego.

Warto także w tym kontekście rozważyć pojawiające się pewne głosy krytyczne, zarzucające modelowi NPM traktowanie mieszkańców bardziej jako klientów (customers) niż obywateli (citizens). Dlatego na początku XXI wieku pojawiły się w administracji publicznej pewne rozwiązania tzw. piątej generacji, uwzględniające, iż podstawową formą podnoszenia efektywności usług publicznych jest włączenie obywatela do uczestniczenia w procesach zarządzania i aktywności w procesy wdrażania zaprojektowanych rozwiązań. Co ciekawe, podejście takie jest możliwe głównie dzięki rozwojowi technik informatycznych i komunikacyjnych. Ale jest to temat na całkiem inną historię!

Piotr Kołodziejczyk jest Sekretarzem Miasta Poznania